廣 東 省 深 圳 市 南 山 區 人 民 法 院

行 政 判 決 書

　　（2002）深南法行初字第019號

　　原告深圳市和耀房地產開發有限公司（下稱和耀公司），住所地深圳市羅湖區寶安路2014號振業大廈A座25棟E室。

　　法定代表人劉國華，董事長。

　　委托代理人樓貞卡，北京地平線律師事務所深圳分所律師。

　　委托代理人高文輝，廣東嘉盛律師事務所律師。

　　被告深圳市規劃與國土資源局（下稱國土局），住所地深圳市福田區振興路建藝大廈。

　　法定代表人陳玉堂，局長。

　　委托代理人劉慧杰，女，該局干部，住該局宿舍。

　　委托代理人曹疊云，男，該局法律顧問，住該局宿舍。

　　第三人深圳市振波建設實業有限公司（下稱振波公司），住所地深圳市福田區紅荔西路魯班大廈301、302.

　　法定代表人卓振波，董事長。

　　委托代理人周逸，男，該公司員工，住深圳市南山區學府路8號薈芳園A棟3樓。

　　第三人深圳市世璜投資有限公司（下稱世璜公司），住所地深圳市蛇口明華中心1610號。

　　法定代表人陳世亮，董事長。

　　委托代理人王玉秀，女，該公司法律顧問，住該公司宿舍。

　　第三人深圳市祥悅房地產開發有限公司（下稱祥悅公司），住所地深圳市南山區怡海花園1棟505號。

　　法定代表人黃貴明，董事長。

　　委托代理人周逸，振波公司員工。

　　原告和耀公司不服被告國土局批準合作建房行政行為糾紛一案，經深圳市福田區人民法院立案受理，追加振波公司、世璜公司為第三人，并裁定將本案移送本院管轄。本院受理后，追加祥悅公司為第三人，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告和耀公司委托代理人樓貞卡、高文輝，被告國土局委托代理人曹疊云、劉慧杰，第三人振波公司和祥悅公司委托代理人周逸、世璜公司委托代理人王玉秀等到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原告和耀公司訴稱：2000年12月，被告不按規定的程序接受來文并有意或無意地疏于審核，于2001年1月5日作出對來文單位《關于地塊106―04合作建房》的批準復函，即《深規土函第HQ0100051號批復》批準了和耀公司、振波公司、世璜公司的《“金和海景花園”合作合同書》及三公司《關于地塊T106―04合作建房的申請報告》。此后，被告即將此地塊土地使用權人變更登記為合作三方共有。原告發現上述非法活動之后，為防止原告享有的T106―04地塊土地使用權被非法轉移，于2001年5月18日向被告提交了《關于要求停止辦理深圳市祥悅房地產開發有限公司一切業務的緊急報告》，并同時提交了深圳市工商行政管理局南山分局出具給被告的深工商南函[2001]3號公函。但被告不予理會。2001年11月12日，被告根據第三人祥悅公司于2001年5月18日向深圳市規劃國土局南山分局提交的《關于簽訂T106―04地塊土地補充協議申請書》的要求，與該公司及和耀公司（此時仍系被冒名）、振波公司、世璜公司簽訂了《深地合字（2000）0046號〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》，并依此接受了祥悅公司的初始登記申請，非法將T106―04地塊的土地使用權人變更登記為祥悅公司。至此，原告享有的T106―04地塊土地使用權在被告一錯再錯的行為下，竟被非法轉移至毫不相干的另一公司名下，造成了巨大損失。因此，我公司請求：判令撤銷被告批準合作建房的《深規土函第HQ0100051號批復》以及變更T106―04地塊土地使用權人的錯誤行政行為。

　　為證明訴訟請求所依據的事實，原告和耀公司提交了如下證據：1、國土局《深規土函第HQ0100051號批復》，用于證明國土局批復合作建房申請的具體行政行為；2、產權資料查詢表，用于證明國土局將T106―04號地塊土地使用權變更登記到祥悅公司名下的行為；3、法定代表人身份證明書、法人授權委托書，用于證明詹志才假冒和耀公司法定代表人；4、《“金和海景花園”合作合同書》，用于證明詹志才在合同上簽字假冒和耀公司的法定代表人；5、《關于地塊T106―04合作建房的申請報告》，用于證明詹志才用過期作廢的和耀公司公章申請合作建房；6、《深地合字（2000）0046號〈土地使用權出讓合同書〉補充協議》，用于證明國土局、和耀公司、第三人振波公司、世璜公司簽訂合同，將土地使用權受讓方由和耀公司一家變更為和耀公司、振波公司和世璜公司三家；7、和耀公司致被告國土局的《關于要求停止辦理深圳市祥悅房地產開發有限公司一切業務的緊急報告》，用于證明和耀公司曾經要求國土局停辦祥悅公司的業務；8、深圳市工商行政管理局南山分局致被告國土局的《關于祥悅公司涉嫌偽造和耀公司有關文件騙取公司登記的函》，用于證明工商部門曾致函國土局；9、第三人祥悅公司《關于簽訂T106―04地塊土地補充協議申請書》，用于證明祥悅公司申請簽訂土地協議；10、和耀公司、振波公司和世璜公司提出的《申請報告》，用于證明詹志才用過期作廢的和耀公司的公章與振波公司、世璜公司一起申請由祥悅公司簽訂土地協議；11、《深地合字（2000）0046號〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》，用于證明國土局與和耀公司、振波公司、世璜公司、祥悅公司簽訂合同，將土地使用權受讓方由和耀公司、振波公司和世璜公司，變更為祥悅公司；12、和耀公司營業執照副本，用于證明詹志才用舊的營業執照復印件申請合作建房，該營業執照上和耀公司當年度未蓋年檢章；13、深圳市工商物價信息中心變更登記查詢單，證明詹志才從1998年4月2日起成為和耀公司法定代表人，2000年6月15日以后不再擔任和耀公司的法定代表人，劉國華自2000年10月26日起擔任和耀公司的法定代表人；14、深圳市工商物價信息中心公司注冊登記查詢單，用于證明祥悅公司的注冊登記情況；15；和耀公司企業法人營業執照副本，用于證明和耀公司的訴訟主體資格；16、授權委托書、法定代表人身份證明書，用于證明和耀公司法定代表人的身份和委托代理人的代理權限。

　　原告和耀公司又提交如下補充證據：1、深規土函第HQ9801063號批復，用于證明和耀公司對T106―04號地塊土地使用權的來歷；2、深規土函第HQ0103036號批復，用于證明國土局拒絕和耀公司停止辦理祥悅公司業務的請求；3、和耀公司《關于請求采取有效措施立即制止深圳市祥悅房地產開發有限公司非法售樓的緊急請示》，用于證明和耀公司向國土局提出的請求；4、本院“（2001）深南法執字第1066號協助執行通知書”，用于證明本院對T106―04號地塊土地使用權的查封期限；5、被告國土局收文材料清單，用于證明國土局收到的和耀公司、振波公司和世璜公司關于成立項目公司的申請材料；6、振波公司工商查詢單，證明振波公司不具備房地產開發資格；7、世璜公司工商查詢單，用于證明世璜公司不具備房地產開發資格。

　　被告國土局提交書面答辯狀，辯稱：一、和耀公司的起訴已經超過了法定的起訴期限。2001年5月18日和耀公司就知道國土局作出了具體行政行為，但是在2002年8月才起訴，超過了訴訟時效，其起訴應當被駁回。二、依據深圳市法規，和耀公司、振波公司和世璜公司提交了完整的合作建房申請文件，批準合作建房符合法律規定。三、涉訟地塊尚未辦理初始登記，并未登記到祥悅公司名下。據此請求駁回和耀公司的起訴。

　　為證明答辯理由所依據的事實，國土局提交了以下證據材料：1、和耀公司、振波公司和世璜公司《關于地塊T106―04合作建房的申請報告》，和耀公司提交的《關于T106―04地塊開發情況說明》；2、世璜公司、振波公司、和耀公司營業執照副本；3、和耀公司、振波公司、世璜公司法定代表人證明書；4、和耀公司、振波公司、世璜公司共同授權胡海林辦理合作建房事宜的《委托書》和胡海林的身份證復印件；5、《“金和海景花園”合作合同書》；6、深地合字（2000）0046號《深圳市土地使用權出讓合同書》；7、深圳市計劃局《關于下達泥崗大廈項目1998年固定資產投資計劃的通知》；8、《付清地價款證明》和付款支票存根；9、中國銀行寶安支行為振波公司出具的《存款證明》，深圳發展銀行蛇口支行為世璜公司出具的《資金證明》；上述證據1、2、3、4、5、6、7、8、9用于證明國土局收到的合作建房申請文件；10、深規土函第HQ0100051號批復，用于證明國土局批準合作建房申請；11、《深地合字（2000）0046〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議》，用于證明國土局與和耀公司、振波公司、世璜公司簽訂合同，將土地使用權受讓方由和耀公司變更為和耀公司、振波公司和世璜公司三家；12、和耀公司、振波公司和世璜公司《關于成立T106―04地塊單項房地產開發公司的報告》；13、世璜公司、和耀公司和振波公司營業執照副本；14、和耀公司、振波公司和世璜公司的法定代表人證明書；15、和耀公司、振波公司、世璜公司共同授權胡海林辦理成立合作開發公司事宜的《委托書》和胡海林的身份證復印件；16、《付清地價款證明》；上述證據10、11、12、13、14、15、16用于證明國土局收到的申請成立項目公司的文件；17、國土局向市工商局出具的《土地使用權證明》；18、祥悅公司《關于簽訂T106―004地塊土地補充協議申請書》，振波公司、世璜公司及和耀公司的《申請報告》；19、祥悅公司、振波公司和世璜公司的營業執照副本，和耀公司的組織機構代碼證，深圳市工商物價信息中心出具的祥悅公司注冊登記資料；20、和耀公司、祥悅公司、世璜公司、振波公司法定代表人證明書；21、和耀公司、祥悅公司、振波公司各自委托何澤良、劉瑋、姚桂添的法人授權委托證明書，和耀公司、振波公司、世璜公司共同蓋章的委托劉瑋的授權委托書及劉國華、陳世亮、何澤良、劉瑋、姚桂添、詹志才的身份證復印件；22、祥悅公司章程；上述證據17、18、19、20、21、22用于證明國土局收到的祥悅公司作為項目公司代表各方利益開發地塊的申請文件；23、《深地合字（2000）0046號〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》，用于證明國土局與和耀公司、祥悅公司、振波公司和世璜公司簽訂合同，將土地使用權受讓方變更為祥悅公司一家；24、祥悅公司提交的《房地產初始登記申請書》，用于證明祥悅公司申請初始登記的事實；25、國土局內部通知，用于證明于2002年4月26日起停止辦理祥悅公司關于T106―004地塊的辦文手續；26、深圳市公安局內部保衛分局發給國土局的《關于T106―004地塊有關情況的通知》；27、深圳市公安局經濟犯罪偵查局發給國土局的《公函》；證據26、27用于證明國土局收到公安局文件的事實；以及附件：作出具體行政行為所依據的規范性文件：1、《中華人民共和國城市房地產管理法》；2、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》；3、《深圳經濟特區土地使用權出讓條例》；4、《深圳市房地產管理若干規定》。

　　第三人世璜公司未提交書面答辯狀，也未提交證據，庭審時表示同意國土局的答辯理由，并認為涉訟地塊是詹志才掛靠和耀公司經營的，和耀公司沒有權益。

　　第三人振波公司和祥悅公司未提交書面答辯狀，也未提交證據，其共同委托的代理人辯稱：1、和耀公司、振波公司和世璜公司的合作建房，是利潤分成方式的合作建房，而不是產權分成方式的合作建房，因而不應當被視為轉讓房地產。2、和耀公司申請合作建房時，并未獲得土地使用權；涉訟地塊的土地使用權出讓程序還沒有完成。出讓是轉讓的前提，沒有完成出讓，不可能進行轉讓。3、合作建房申請，實際上是和耀公司、振波公司和世璜公司變更土地使用權出讓合同主體的要約；國土局同意合作建房的批復是對該要約的承諾。國土局的一系列行為，是土地使用權出讓程序中的具體行政行為，因而不應當適用土地使用權轉讓的法律法規。4、國土局審批合作建房，事實上也沒有將其作為轉讓房地產的行為來處理，而是與合作三方簽訂新的土地使用權出讓合同。5、適用土地使用權出讓的法律法規，國土局的具體行政行為并無不當。

　　庭審質證時，應原告和耀公司的請求，經本院組織核對部分證據原件以后，和耀公司認為國土局提交的證據13只有復印件，證據14和耀公司法定代表人應是劉國華，對國土局提交的其他證據的真實性沒有異議。各方當事人對和耀公司證據的真實性沒有異議。對證據的關聯性及證明力，被告國土局、第三人振波公司、世璜公司和祥悅公司均認為原告和耀公司提交的證據，不足以證明國土局有調查公司法定代表人及公章真實性的義務，世璜公司還認為，該地塊是詹志才掛靠和耀公司，與振波公司及世璜公司合作開發的；原告和耀公司則認為被告國土局提交的證據中，證據18中的2001年6月6日和耀公司、振波公司和世璜公司向國土局提交的《申請報告》，證據20中的和耀公司的法定代表人身份證明書；證據20中的和耀公司授權詹志才簽訂土地協議的授權委托書；以及證據23中的《“深合地字（2000）0046號”〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》上所用的和耀公司的公章是過期作廢的公章；其他文件所蓋和耀公司的公章都是該公司真實的公章。

　　本院經審理查明：2000年9月，和耀公司（甲方）與世璜公司（乙方）、振波公司（丙方）簽訂《“金和海景花園”合作合同書》，約定按“甲方出地，乙方丙方出資，三方共同組建項目公司”的合作方式開發位于蛇口后海編號為T106―04號面積為30049.1平方米的土地；甲方以其合法取得的土地作為投資，乙方和丙方按比例提供全部開發資金及地價款和配套費；乙方投入40%，丙方投入60%；項目銷售收入直接進入項目公司帳戶，各方按比例分配，甲方得2%，乙方得38%，丙方得60%；合同經各方簽字蓋章公證后生效；并約定了各方的其他權利義務及違約責任。

　　2000年11月16日，和耀公司與國土局簽訂編號為“深合地字（2000）0046號”的《深圳市土地使用權出讓合同書》，約定國土局向和耀公司出讓位于后海編號為T106―004地塊的土地使用權30049平方米，土地出讓金為42410744元人民幣。同日，振波公司依據三方的合作合同以和耀公司的名義繳清了地價款42410744元人民幣。

　　2000年12月13日，和耀公司、世璜公司和振波公司向國土局提交了《關于地塊T106―4合作建房的申請報告》，申請國土局批準三方合作建房。三家公司并提交了三方的合作合同、各自的營業執照副本和法定代表人身份證明書、付清地價款證明、以及和耀公司說明地價款全部由振波繳付的《關于T106―04地塊開發情況說明》等文件。上述文件中，和耀公司的公章都是真實的，但是當時詹志才實際已經不是和耀公司的法定代表人。接到上述文件后，國土局于2001年1月5日作出“深規土函第HQ0100051號”復函，稱：“來函收悉。經研究，同意你們三方按照我局批準的規劃，合作開發南山區T106―004地塊30049平方米土地。合作建房方式、三方責權及利益分配依照三方訂立的《”金和海景花園“合作合同書》執行。另外，自該合作建房批復之日起兩個月內到我局繳清地價款并簽訂土地合同，否則，此批準合作建房的文件作廢。請持此復函到有關部門辦理手續。此復。”

　　接到此復函后，和耀公司、世璜公司和振波公司于2001年1月18日與國土局簽訂了《“深合地字（2000）0046號”的〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議》，同意T106―004號地塊增加振波公司及世璜公司為土地受讓方。該合同中，和耀公司的公章仍然是真實的。

　　2001年2月15日，和耀公司、振波公司和世璜公司向國土局提交了《關于成立T106―4地塊單項房地產開發公司的報告》，申請成立該項目的單項房地產開發公司作為發展商，代表各股東完整地操作該項目。經國土局批復同意，深圳市工商局于2001年3月28日核準祥悅公司成立，作為該地塊的開發商。

　　2001年5月18日，和耀公司向國土局提交了《關于要求停止辦理深圳市祥悅房地產開發有限公司一切業務的緊急報告》，并同時提交了南山工商局出具給國土局的“深工商南函[2001]3號”公函。和耀公司的緊急報告稱，和耀公司對祥悅公司的投資、登記等事宜，一無所知，從未對該公司注資，也未在該公司有關工商登記文件上簽名蓋章，其與和耀公司有關的一切文件均系祥悅公司偽造；和耀公司已經向工商局南山分局舉報，工商局已經進行調查；請求國土局在調查期間，停止祥悅公司辦理一切業務。工商局的函則稱，祥悅公司有偽造和耀公司有關文件騙取公司登記的嫌疑。

　　2001年6月6日，和耀公司、振波公司和世璜公司向國土局提交了一份《申請報告》，稱：經三方研究同意，由祥悅公司代表三方簽訂土地協議，代表投資方全權負責該項目的開發經營。并提交了法定代表人身份證明書等文件。

　　2001年11月12日，國土局與和耀公司、世璜公司、振波公司和祥悅公司簽訂《“深合地字（2000）0046號”〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》，約定：因規劃調整，宗地編號由“T106―004”改為“T106―0004”，土地面積由30046.1平方米改為28252.1平方米，各方同意面積減少部分由政府無償收回；因規劃調整，增加市政配套設施金人民幣2619135元；國土局同意和耀公司、振波公司及世璜公司合作成立項目公司，專門從事本地塊的房地產開發經營業務，合同受讓方改為祥悅公司。

　　《“深合地字（2000）0046號”〈深圳市土地使用權出讓合同書〉補充協議（一）》簽訂后，祥悅公司即向國土局申請房地產初始登記，國土局在辦理過程中，于2002年4月收到深圳市公安局內保分局和經濟犯罪偵查局的函件，稱詹志才有假冒和耀公司法定代表人和使用和耀公司過期作廢公章的行為。國土局據此于2002年4月26日停止了祥悅公司的初始登記程序。至今該地塊尚未登記到任何單位名下，并且尚未發放權利證書。

　　以上事實，有各方當事人提交的證據以及本院的庭審筆錄在案佐證，足資認定。

　　本院認為，原告和耀公司提交的證據，足以證明其與所訴具體行政行為具有利害關系，依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，和耀公司有權提起本案訴訟。

　　被告國土局認為，和耀公司的起訴已經超過訴訟時效。本院認為，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年。”國土局批準合作建房申請的批復，既未告知當事人訴權，也未告知當事人起訴期限，且從批復作出之日起計算，和耀公司起訴并未超過2年。因此，和耀公司的起訴沒有超過訴訟時效期間，國土局的抗辯理由不能成立，本院不予支持。

　　本案爭議的焦點是，國土局“深規土函第HQ0100051號”同意合作建房批復的具體行政行為以及變更T106―004號土地使用權人的具體行政行為是否合法。依據行政訴訟所固有的特點，雖然各方當事人可以闡述具體行政行為是否合法，并主動提交證據，但這并非是原告及第三人的法定義務。具體行政行為合法性的舉證責任，在被告國土局一方。

　　關于國土局“深規土函第HQ0100051號”同意合作建房批復的行政行為是否合法有效的問題，和耀公司認為，合作建房視同房地產轉讓，國土局未按房地產轉讓的法定要求審核文件并違反法定程序。本院認為，國土局批準合作建房申請的具體行政行為是否違反法定的條件和程序，首先需要認定該合作建房是否是深圳市法規所定義的“合作建房”。《深圳經濟特區房地產轉讓條例》第十條第（二）項規定：下列行為，視同房地產轉讓：“一方提供土地使用權，另一方或多方提供資金合作開發房地產，并以產權分成的”。《深圳市房地產管理若干規定》第五條規定：“在本市范圍內的合作建房，是指一方或多方出地、一方或多方出資合作開發經營房地產并進行產權分成的行為。合作建房，視同房地產轉讓。”可見，法規對合作建房是有明確定義的，對利潤分成等其他方式的合作建房，并未規定視同房地產轉讓。本案當事人之間的合作合同，約定的是分配銷售收入的分成方式，并不是深圳市法規所定義的合作建房方式，因此該合作合同不能視為房地產轉讓，不應適用房地產轉讓的法律法規來判斷國土局行政行為的合法性，國土局同意這種利潤分成方式的合作合同并沒有違反現行的法律法規。此外，從深圳市法規的規定看，其定義的視同房地產轉讓的合作建房，實質上是土地使用權轉讓程序中的合作建房，一方要有地可出，即出土地方已經依據出讓程序獲得土地使用權。《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條第一款規定：“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得土地使用權證書；（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件的……。”和耀公司申請合作建房時，T106―004號地塊尚未辦理初始登記，和耀公司尚未獲得土地使用權的權利證書，地塊還處在出讓程序中，出讓程序還未完成。合作建房，是和耀公司轉讓部分合同權利，而不是土地使用權給振波公司和世璜公司。對這種轉讓合同權利而不是土地使用權的合作建房，法律并未規定國土局不能批準。因此，國土局將出讓合同的受讓方由一家變更為三家并無不當。和耀公司認為國土局批準合作建房申請的具體行政行為不當的理由，不能成立，本院不予支持。

　　關于和耀公司請求撤銷將T106―004地塊土地使用權變更登記到祥悅公司名下的具體行政行為。從審理查明的事實看，T106―004地塊的初始登記程序沒有完成，國土局已經停止該地塊的辦文程序，并未發放權利證書給任何當事人，因此該行為屬于未成立的行政行為，對原告等行政管理相對人的權利義務還沒有產生實際影響。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規定，和耀公司的該項請求，本院不予支持。

　　綜上所述，本院認為，和耀公司的訴訟請求缺乏事實和法律依據。依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項之規定，判決如下：

　　駁回原告和耀公司的訴訟請求。

　　本案受理費人民幣100元，由原告和耀公司承擔。

　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于廣東省深圳市中級人民法院。

　　審 判 長 陳 小 桐

　　審 判 員 林 旭

　　代理審判員 鄭 云 杉

　　二○○三年二月二十日

　　書 記 員 鄭 細 謙