海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１５４號

　　
　　上訴人（原審第三人）海口市美蘭區白龍衛生院，住所地海口市龍昆北路５１－－１８號
　　法定代表人唐小濤，副院長。
　　委托代理人唐曉燁，海南乾誠律師事務所律師。
　　被上訴人（原審原告）陳桂英，女，漢族，１９５０年１月生，海口市海府路龍歧村村民，住該村。
　　委托代理人楊許梓，海南法立信律師事務所律師。
　　原審被告海南省人民政府，住所地海口市海府路省政府大院。
　　法定代表人衛留成，省長。
　　委托代理人王曉平，海南省人民政府法制辦干部。
　　上訴人海口市美蘭區白龍衛生院（以下簡稱白龍衛生院）因被上訴人陳桂英訴海南省人民政府（以下簡稱海南省政府）行政復議決定糾紛案，不服海口市中級人民法院（經下簡稱海口中院）（２００６）海中法行初字第１６號行政判決，于２００６年８月２２日通過海口中院向本院提起上訴。本院２００６年９月２７日立案受理后依法組成合議庭，于２００６年１１月８日在本院第二審判庭公開開庭審理。上訴人白龍衛生院法定代表人唐小濤及其委托代理人唐曉燁，被上訴人陳桂英委托代理人楊許梓，原審被告海南省政府委托代理人王曉平到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　經審理查明：２００３年１２月２１日，針對白龍衛生院申請辦理位于海府大道南側，龍歧村東南邊宗地的登記發證申請，海口市政府作出市土權（２００３）１１號《關于美蘭區白龍衛生院土地問題處理決定》（以下簡稱１１號《處理決定》），其主要內容是：由于該地范圍內中部分土地已辦證給龍歧村四戶農民，造成重復辦理用地手續，經市國土資源局依法調處，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十六條的規定，確認白龍衛生院所申請的１０６２．７５平方米土地為龍歧村集體所有，確認白龍衛生院在其中的房屋占地面積１４５平方米國有土地使用權，注銷原市城建局城建管（８５）０１８號文。要求白龍衛生院據此辦理１４５平方米的土地登記手續。白龍衛生院不服，申請行政復議。海南省政府２００４年４月７日做出瓊府復決字（２００４）２４號《行政復議決定書》（以下簡稱２４號《復議決定》），撤銷了該１１號《處理決定》。根據２４號《復議決定》，海口市政府分別作出（２００４）２２、２３、２４號處理決定，撤銷海口市國用（１９９９）字第４３６１８號、４４１４８號、４３６０８號《國有土地使用證》。上述國有土地使用權證持有人陳雄、陳和福、陳亞四、陳桂英、陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋不服，申請行政復議。海南省政府于２００５年３月２３日作出瓊府復決字第１８８、１７８、１７９號《行政復議決定書》予以維持。上述持有人仍不服，向海口中院提起行政訴訟。海口中院于２００５年１１月１１日分別以海中法行初字第３２、３３、３４號行政判決予以維持。陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋和陳桂英上訴于本院。本院于２００６年３月３１日分別作出（２００６）瓊行終字第８、第２５號行政判決予以維持。陳桂英以２４號《復議決定》侵犯其合法權益為由，向海口中院提起行政訴訟，要求撤銷該２４號《復議決定》。
　　２４號《復議決定》認定的主要事實：爭議地位于龍歧村東南邊，海府大道南側。四至為：東至海府路，南至龍歧村經濟合作社，西至居民民宅，北至居民居宅，面積為１０６２．７５平方米。１９５６年１０月，經當時的高級社和鄉政府批準，由白龍鄉政府將爭議地平整后撥給白龍衛生院使用，其后白龍衛生院建起門診部，在空地上種植樹木和中草藥。１９８４年９月，龍歧村村民周桂喜準備在該地上建屋。白龍衛生院將此情況向市衛生局報告，市政府責成市城建局調查該地的權屬情況。１９８４年１１月２９日，原白龍鄉公所召開有市衛生局、城建局、白龍衛生院、塔光鄉政府參加的協調會，解決土地遺留問題。會后最后形成會議紀要確認爭議地是１９５６年１０月間經鄉政府批準給白龍衛生院使用的。當時的海口市城建局于１９８５年１月１１日作出城建管（８５）０１８號《關于申請補辦用地手續問題的批復》，還向白龍衛生院頒發了用地紅線圖。１９８９年９月２６日白龍衛生院申請土地登記，并提交了相關的平面圖、許可證、用地批復和協議書等材料，但沒有得到批準。此后，白龍衛生院沒有實際使用門診部之外的土地。１９９９年１０月，應陳亞四等四戶村民的申請，海口市政府給陳亞四等四戶村民辦理了國有土地使用證。白龍衛生院知悉后提出異議未果。
　　２４號《復議決定》認為，白龍衛生院對爭議地的使用權已經１９８５年１月１１日原海口市城建局城建管（８５）０１８號文確定，依法應予保護。海口市政府１９９９年１０月給龍歧村陳亞四等四戶村民辦理國有土地使用證，明確土地性質為國有之后，又作出１１號《處理決定》將爭議地確認為龍歧村集體所有前后矛盾，且引用法律不當，遂撤銷１１號《處理決定》。
　　上述事實，有各方當事人在一審中提供的證據佐證。二審中，各方當事人均未提供新證據。
　　海口中院一審認為，２４號《復議決定》審查的具體行政行為是海口市政府的１１號《處理決定》。由于復議決定雙方當事人海口市政府和白龍衛生院均未提起訴訟，該復議決定即發生法律效力。海口市政府以生效復議決定為依據作出撤銷陳桂英所持的國有土地使用證的處理決定，客觀上對陳桂英的權利義務產生了實際影響。陳桂英據此對２４號《復議決定》提起行政訴訟，符合法律規定。事實上，陳桂英持有土地使用證的宗地被政府確權給他人，其當然對確權決定享有訴權，問題僅僅在于陳桂英是否知道或何時知道權利被侵害以及是否知道訴權或起訴期限。因此，針對本案陳桂英之訴，海南省政府認為陳桂英起訴超過法定起訴期限的辯駁意見以及第三人主張陳桂英屬于重復起訴的意見，均不予采納。２４號《復議決定》認定的基本事實是清楚的。根據該事實，復議機關應重點審查海口市政府的１１號《處理決定》是否合法。但復議機關沒有對１１號《處理決定》中的土地確權行為和注銷原市城建局城管（８５）０１８號的行政行為進行審查評價，相反卻直接認定原市城建局城管（８５）０１８號應當依法予以保護，隨即又以海口市政府已為龍歧村村民辦理國有土地使用證又認定爭議地為集體土地相互矛盾為由，撤銷１１號《處理決定》適用法律不當。其一，原市城管局（８５）０１８號文是１９８５年市城建局報市政府審批同意白龍衛生院申請補辦用地手續所作的批復，即該批復同意白龍衛生院補辦１０６２．７５平方米土地的征用手續，但白龍衛生院是否按批文辦理了土地征用手續顯然與該宗地的確權結果關系重大。因此，復議決定應審查（８５）０１８號文作出后土地權屬的變化情況，從而審查市政府將爭議地確認為龍歧村集體所有是否符合歷史及土地使用現狀。復議決定未經審查便直接認定該文件屬于對爭議地的確權決定，應當依法給予保護，其定性錯誤。其二，１１號《處理決定》是以無法找到１０６２．７５平方米土地從集體土地征用為國有土地的有關材料和查不到白龍衛生院辦理有關用地手續的依據為由，確認上述土地仍為龍歧村集體所有。復議決定應對上述確權行為是否合法，其理由是否成立進行審查，而不應以案外因素－－即海口市政府先前曾辦理《國有土地使用證》導致處理決定與辦證行為相矛盾，作為撤銷《處理決定》的理由。事實上，爭議地究竟應作為國有土地確權給白龍衛生院，還是應當作為集體土地確權給龍歧村，其爭議的解決與四戶村民已辦理《國有土地使用證》一事在形式上并無直接聯系。應當說１１號《處理決定》解決的是白龍衛生院與龍歧村之間的土地爭議，沒有解決四戶村民與白龍衛生院，或四戶村民與龍歧村之間的土地爭議，所以２４號《復議決定》脫離了具體行政行為評判范圍，并引入案外因素來評價原具體行政行為，得出原具體行政行為基本事實不清的結論，顯屬不當。更為重要的是，龍歧村四戶村民已在１１號《處理決定》以前，就爭議地范圍內部分土地取得了《國有土地使用證》。在此情況下，海口市政府無論將該宗地確權給龍歧村集體所有或將使用權確定給白龍衛生院都是對已經取得《國有土地使用證》的持證人合法權益的侵害。因此，復議決定應理順法律關系，按法定程序應首先保護《國有土地使用證》的權威性，而不能對這一事實置之不理，或置《國有土地使用證》的法律效力于不顧，因為土地使用證是享有土地使用權的合法憑證且效力最高，處理土地權屬爭議中的任何權利保護均不能與土地使用證載明的權利相沖突。２４號《復議決定》恰恰違背了這一基本原則。緣此，２４號《復議決定》發生法律效力后，直接導致海口市政府不再考慮爭議地的歷史現狀，單純為保護原市城建局城建管（８５）０１８號文而徑行撤銷了陳桂英持有的《國有土地使用證》，其后行政訴訟中的生效判決亦將該決定作為依據，維持海口市政府撤銷陳桂英《國有土地使用證》的行政行為，最終導致本案訴訟。因此，２４號《復議決定》撤銷１１號《處理決定》的理由以及對原市城建局城建管（８５）０１８號文的定性均有不當，陳桂英要求予以撤銷的理由成立。遂判決撤銷２４號《復議決定》，由海南省政府重新作出復議決定，駁回陳桂英要求維持１１號《處理決定》的訴訟請求。
　　上訴人白龍衛生院不服一審法院判決，向本院上訴稱：一、２４號《復議決定》與被上訴人的權利義務無直接關系，與被上訴人真正發生權利義務關系的是市土權（２００４）２３號處理決定，針對該處理決定，被上訴人已提起行政訴訟且經終審法院生效判決駁回。因此，被上訴人顯然無權再對２４號《復議決定》提起訴訟。二、本案事實已經法院審理，被上訴人起訴屬重復起訴，依法應予駁回。三、市城建局的批復及頒發的紅線圖在當時是確認土地權屬的合法憑證，衛生院對該地的用地手續完善，權屬已得到確認。四、即使２４號《復議決定》沒有考慮到被上訴人持有土地使用證等因素，但生效判決亦已確認行政機關向被上訴人頒發土地證有誤，撤銷土地證并無不當。五、２４號《復議決定》完全根據參加復議的雙方當事人的申請及答辯形成，并未脫離原具體行政行為的評判范圍。請求二審法院撤銷一審判決，駁回原告起訴，維持２４號《復議決定》。
　　被上訴人陳桂英辯稱：一、２４號《復議決定》直接損害了被上訴人的合法權益，其有權提起訴訟要求撤銷。二、被上訴人從未針對２４號《復議決定》提起訴訟，故不屬重復起訴。三、一審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。
　　原審被告海南省政府認為：被上訴人（原審原告）起訴已超過起訴期限。２００４年９月，海口市政府依據生效復議決定的要求重新作出具體行政行為－－撤銷原由被上訴人持有的國有土地使用證，被上訴人曾申請過行政復議。因此，其于當時已經知道２４號復議決定的內容。被上訴人于２００６年５月向法院起訴，顯然超過起訴期限。二、２４號《復議決定》沒有否定被上訴人取得的土地權利。三、海口市政府的新的處理決定是依據《土地登記規則》的要求進行，雖然不符合２４號《復議決定》的本意，但這種先行撤銷土地使用權證再處理土地爭議的方式也未嘗不可，也沒有從根源上否認被上訴人的土地權益，只是進入土地爭議的確權程序。請求二審法院撤銷一審判決。
　　本院認為，被訴具體行政行為２４號《復議決定》作出時間為２００４年４月７日，本案被上訴人即一審原告陳桂英知道該被訴具體行政行為的時間，最早可以推定為海口市政府根據２４號《復議決定》作出撤銷其持有的《國有土地使用權證》決定的時間，即２００４年９月２０日。由于該復議決定的當事人為白龍衛生院與海口市政府，陳桂英顯然無從知道其訴權和起訴期限，也無從知道該《復議決定》侵害其權益。當人民法院生效判決以該《復議決定》認定的事實為依據維持海口市政府撤銷其所持國有土地使用證的具體行政行為時，其要求人民法院對該《復議決定》進行審查符合最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第二款之規定。
　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五條之規定，人民法院依法對被訴具體行政行為進行合法性審查。２４號《復議決定》認定白龍衛生院對爭議地的使用權已經原海口市城建局城建管（８５）０１８號文確定，但該文文字表述的是市政府＂同意辦理征地手續＂。２４號《復議決定》認定的事實及相關證據，均無白龍衛生院已根據原海口市城建局城管（８５）０１８號文件辦理征地手續的有關證據，且亦查明白龍衛生院也沒有實際使用門診部之外的土地。１１號《處理決定》以無法找到將爭議地征為國有土地的有關材料為由認定爭議地尚未征用，顯然不屬認定事實不清，主要證據不足。從海口市政府職能部門市國土海洋資源局為陳桂英辦理土地登記過程中的地籍調查、土地登記申請審核公告來看，其對陳桂英申請登記土地的權屬性質均認定為集體所有，與１１號《處理決定》認定的土地權屬性質一致。實際上，對于海口市政府將該宗地性質整體認定為集體所有，又將其中部分認定為國有之行為，復議機關有權以同一宗地存在兩種不同性質權屬為由予以撤銷，但基于龍歧村委會已于１９９４年撤銷建制的事實，海口市政府頒證行為亦不足以＂造成本案基本事實不清＂。２４號《復議決定》認為《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十六條的四款規定都是土地國家所有的情形，但該條第四款也明確＂凡屬上述情況以外未辦理征地手續使用的農民集體土地，由縣級以上人民政府根據具體情況，按當時規定補辦征地手續，或退還農民集體＂，顯然是關于其前款土地國家所有情形的除外規定。海口市政府作為有權機關，根據其查明的事實，據此認定爭議地屬龍歧村集體所有難以認定為引用依據適當。綜上，一審法院以２４號《復議決定》撤銷１１號《處理決定》的理由及對原市城建局城管（８５）０１８號文的定性均有不當予以撤銷并駁回陳桂英要求維持１１號《處理決定》的訴訟請求，認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一審案件受理費由海南省人民政府負擔，二審案件受理費由上訴人白龍衛生院負擔。
　　本判決為終審判決。
　　

審判長：熊大勝
代理審判員：葉珊茹
代理審判員：陳建
二００六年十一月二十三日
書記員：趙道遠