重慶市第一中級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

　　（2004）渝一中行終字第370號(hào)

　　上訴人（原審第三人）周永勝（又名周永），男，生于1969年10月19日，漢族，綦江人，農(nóng)民，住綦江縣三角鎮(zhèn)樂(lè)興街村。

　　被上訴人（原審原告）金成平，男，生于1972年11月15日，漢族，綦江人，農(nóng)民，住綦江縣三角鎮(zhèn)樂(lè)興街村。

　　被上訴人（原審被告）綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府，住所地綦江縣三角鎮(zhèn)

　　法定代表人雷玉強(qiáng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)。

　　金成平訴綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱三角鎮(zhèn)政府）規(guī)劃行政許可一案，第三人周永勝不服重慶市綦江縣人民法院（2004）綦行初字第18號(hào)行政判決，于2004年10月11日向本院提起上訴，本院受理后，依法組成合議庭，進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院經(jīng)庭審質(zhì)證確認(rèn)以下事實(shí)：原綦江縣樂(lè)興鎮(zhèn)于1993年經(jīng)批準(zhǔn)為建制鎮(zhèn)，其小城鎮(zhèn)規(guī)劃于1996年3月規(guī)劃測(cè)量完，同年4月經(jīng)鎮(zhèn)人代會(huì)討論通過(guò)，并于1999年2月25日經(jīng)綦江縣人民政府綦府發(fā)（1999）18號(hào)文件批準(zhǔn)。2001年7月5 日，原樂(lè)興鎮(zhèn)撤銷并入被告三角鎮(zhèn)。原告金成平與第三人周永勝系鄰居。二人的房子并列座落在樂(lè)興正街上。第三人周永勝于1999年3月在未取得任何批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，經(jīng)與原告口頭協(xié)議，在自己房后左側(cè)距原告后面1.5米處，即原樂(lè)興鎮(zhèn)樂(lè)興村面粉加工廠右側(cè)占用非耕地計(jì)32平方米修建住宅。第三人周永勝在修建過(guò)程中，原告因故曾與第三人發(fā)生過(guò)糾紛。同年4月，原告夫婦外出打工至2002年9月返家，發(fā)現(xiàn)第三人的房屋已修好，經(jīng)向有關(guān)部門反映時(shí)，才得知原樂(lè)興鎮(zhèn)政府已于1999年8月10 日經(jīng)過(guò)對(duì)第三人周永勝擁有的與村委會(huì)的用地合同、《建房用地許可證》等的審查，根據(jù)《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)第三人周永勝未經(jīng)批準(zhǔn)即建房進(jìn)行了罰款并于同日向第三人周永勝發(fā)放了渝建委規(guī)建字0004906號(hào)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，該證載明，建設(shè)者為周永勝，建設(shè)地點(diǎn)為永興村面粉加工廠右側(cè)，占用非耕地32平方米新建住宅二層，建筑面積為62平方米等。現(xiàn)原告以前述事實(shí)理由起訴來(lái)院，請(qǐng)求判令撤銷被告向第三人頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行政行為。在訴訟過(guò)程中，被告鑒于其作出的該被訴具體行政行為超越職權(quán)及程序違法，于2004年7月8日撤銷了原樂(lè)興鎮(zhèn)政府于1999年8月10日對(duì)第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，但原告仍不同意撤回起訴。

　　被上訴人三角鎮(zhèn)政府在一審舉證期限內(nèi)向原審法院提交了以下證據(jù)并經(jīng)庭審質(zhì)證：1、渝建委規(guī)建字0004906號(hào)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》；2、綦江縣政府綦土農(nóng)（1999）1026 號(hào)《關(guān)于農(nóng)村居民申請(qǐng)建房用地的批復(fù)》和1999年8月10日綦江縣國(guó)土局向第三人周永勝發(fā)放的《綦江縣城鎮(zhèn)居民建房用地許可證》；3、樂(lè)興村村民委員會(huì)于1999年3月8日與第三人周永勝簽訂的《合同書(shū)》一份及2003年12月3日出具的《證明》一份；4、2003年11月5日廖代友等人出具的《證明》一份；5、2004年5月8日綦江縣建設(shè)委員會(huì)出具《證明》一份；6、綦江縣委（2001）37號(hào)《關(guān)于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)置的通知》；7、1999年8月10日《樂(lè)興鎮(zhèn)人民政府村鎮(zhèn)管理違法、違章建筑處罰決定書(shū)》一份及罰款收據(jù)八張。

　　被上訴人金成平在一審期間向原審法院提交了以下證據(jù)：1、原告的投訴信一封和自制的現(xiàn)場(chǎng)圖一張；2、2003年7月4日縣建委規(guī)劃科在原告來(lái)信上的批示、2003年10月17日三角鎮(zhèn)村建國(guó)土所的調(diào)查報(bào)告以及縣建委給縣政府的情況報(bào)告；3、2004年4 月12 日縣府法制辦公室不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的通知。

　　上訴人周永勝向原審法院提交和出示了下列證據(jù)：1、縣政府的批復(fù)及《用地許可證》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》。2、對(duì)胡榮桃、廖代友、文其友等的調(diào)查筆錄和胡榮桃、廖代友當(dāng)庭作證的證言。

　　原審法院對(duì)上述證據(jù)的真實(shí)性子以確認(rèn)，但認(rèn)為上述證據(jù)不能證明原審被告和原審第三人提出的原審原告已超過(guò)起訴期限的主張，亦不能證明本案原審被告是否系越權(quán)行政。在第一次庭審后原審法院依原審第三人的申請(qǐng)走訪了綦江縣建委規(guī)劃科科長(zhǎng)魏華偉、副科長(zhǎng)李長(zhǎng)康和原樂(lè)興鎮(zhèn)書(shū)記朱廷明，并到綦江縣檔案館調(diào)取了原樂(lè)興鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和審批的相關(guān)材料，均證明在1999年期間原樂(lè)興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，是城市規(guī)劃區(qū)范圍，原審第三人建房所在地屬樂(lè)興城市規(guī)劃區(qū)范圍而非村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍。

　　原審法院認(rèn)為，首先，被告及第三人沒(méi)有證據(jù)證明原告在被告作出被訴具體行政行為時(shí)知道該具體行政行為的內(nèi)容，因此，被告辯稱應(yīng)適用《行政訴訟法》第三十九條三個(gè)月的起訴期限的理由不能成立，根據(jù)《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十二條的規(guī)定，原告未超過(guò)起訴期限。其次，雖然根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，村鎮(zhèn)的規(guī)劃由各級(jí)政府進(jìn)行，原樂(lè)興鎮(zhèn)政府有頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的職權(quán)。但原樂(lè)興鎮(zhèn)在1999年向第三人周永勝頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》時(shí)，原樂(lè)興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，且編制了小城鎮(zhèn)規(guī)劃，經(jīng)當(dāng)時(shí)的綦江縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)評(píng)審后報(bào)經(jīng)綦江縣政府批準(zhǔn)，符合當(dāng)時(shí)對(duì)一般建制鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃的要求。被告三角鎮(zhèn)政府提供的縣建委出具的證明，只能證明目前原樂(lè)興鎮(zhèn)政府所在地不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍而不能證明1999年頒發(fā)許可證時(shí)不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍。因此，原樂(lè)興鎮(zhèn)政府所在地應(yīng)屬城市規(guī)劃區(qū)范圍而非村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，不屬《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》調(diào)整的范圍。根據(jù)《重慶市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第十條第四款“區(qū)、縣（自治縣、市）城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本條例規(guī)定范圍內(nèi)的城市規(guī)劃工作”的規(guī)定，對(duì)屬城市規(guī)劃區(qū)范圍的規(guī)劃許可，應(yīng)由縣級(jí)規(guī)劃行政主管部門而非各級(jí)政府行使。因此，被告針對(duì)村民申請(qǐng)?jiān)诔鞘幸?guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建住宅頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，屬適用法律錯(cuò)誤、超越職權(quán)的行政行為。另外，在被告三角鎮(zhèn)政府出示的證據(jù)中，沒(méi)有第三人周永勝申請(qǐng)頒發(fā)規(guī)劃許可證的申請(qǐng)等證據(jù)，而規(guī)劃許可證的頒發(fā)依照法律規(guī)定應(yīng)依申請(qǐng)而進(jìn)行，因此，在程序上亦違法，依法應(yīng)予以撤銷。鑒于本案在訴訟過(guò)程中，被告三角鎮(zhèn)政府已于2OO4年7月8日撤銷了原樂(lè)興鎮(zhèn)政府于1999年7月8日對(duì)第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，即本案已不具備撤銷的內(nèi)容，但由于原告不同意撤回起訴。為此，依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十條第三款之規(guī)定，判決確認(rèn)被告綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府1999年8月1O日向第三人周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號(hào)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行政行為違法。

　　上訴人周永勝上訴稱：1、一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤；2、一審法院程序違法，未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為法院認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。

　　本院經(jīng)審理認(rèn)為，當(dāng)事人向原審法院提供的證據(jù)內(nèi)容與本案有關(guān)聯(lián)性，其來(lái)源及形式合法，并經(jīng)原審法院庭審質(zhì)證，各方當(dāng)事人對(duì)證據(jù)的真實(shí)性均無(wú)異議，本院均予以確認(rèn)。

　　根據(jù)以上確認(rèn)的證據(jù)，本院認(rèn)定的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)無(wú)異。

　　本院認(rèn)為，第一、根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。行政機(jī)關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。原綦江縣樂(lè)興鎮(zhèn)于2001年7月5 日被撤銷并入三角鎮(zhèn)，所以對(duì)原綦江縣樂(lè)興鎮(zhèn)政府的具體行政行為不服提起的訴訟應(yīng)以綦江縣三角鎮(zhèn)政府為被告。原綦江縣樂(lè)興鎮(zhèn)政府的具體行政行為產(chǎn)生的法律后果應(yīng)由綦江縣三角鎮(zhèn)政府承擔(dān)。第二、原綦江縣樂(lè)興鎮(zhèn)政府向上訴人周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號(hào)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行為屬于依申請(qǐng)而為的行政許可行為，原樂(lè)興鎮(zhèn)政府在上訴人周永勝未提交申請(qǐng)的情況下頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》屬于程序違法。第三、1999年，原樂(lè)興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，且編制了小城鎮(zhèn)規(guī)劃，經(jīng)當(dāng)時(shí)的綦江縣城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)評(píng)審后報(bào)經(jīng)綦江縣政府批準(zhǔn)，符合當(dāng)時(shí)對(duì)一般建制鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃的要求。根據(jù)《重慶市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》的規(guī)定：“區(qū)、縣（自治縣、市）城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本條例規(guī)定范圍內(nèi)的城市規(guī)劃工作”，故對(duì)屬城市規(guī)劃區(qū)范圍的規(guī)劃許可，應(yīng)由縣級(jí)規(guī)劃行政主管部門行使。原樂(lè)興鎮(zhèn)政府針對(duì)周永勝在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建住宅，適用《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰和頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行為，屬適用法律錯(cuò)誤、超越職權(quán)的行政行為。所以原樂(lè)興鎮(zhèn)政府頒發(fā)給周永勝《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行政行為違法，依法應(yīng)予以撤銷。但被上訴人三角鎮(zhèn)政府已于2OO4年7月8日撤銷了原樂(lè)興鎮(zhèn)政府于1999年7月8日對(duì)原審第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》，而原審原告金成平不同意撤回起訴。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》之規(guī)定：被告改變?cè)唧w行政行為，原告不撤訴，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決。因此，原審法院作出確認(rèn)綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府于1999年8月1O日向周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號(hào)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》的行政行為違法的判決是正確的。上訴人上訴稱一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，程序違法，未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為法院認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)的上訴理由，因未提供證據(jù)證明，本院不予支持。

　　綜上所述，上訴人的上訴理由不能成立。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)當(dāng)予以維持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　本案受理費(fèi)100元，由上訴人周永勝承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長(zhǎng) 楊興云

　　代理審判員 文林華

　　代理審判員 周 琦

　　二 0 0 四 年 十一 月 十五 日

　　書(shū) 記 員 冉 佳