重慶市第一中級人民法院

行政判決書

　　（2004）渝一中行終字第370號

　　上訴人（原審第三人）周永勝（又名周永），男，生于1969年10月19日，漢族，綦江人，農(nóng)民，住綦江縣三角鎮(zhèn)樂興街村。

　　被上訴人（原審原告）金成平，男，生于1972年11月15日，漢族，綦江人，農(nóng)民，住綦江縣三角鎮(zhèn)樂興街村。

　　被上訴人（原審被告）綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府，住所地綦江縣三角鎮(zhèn)

　　法定代表人雷玉強，鎮(zhèn)長。

　　金成平訴綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱三角鎮(zhèn)政府）規(guī)劃行政許可一案，第三人周永勝不服重慶市綦江縣人民法院（2004）綦行初字第18號行政判決，于2004年10月11日向本院提起上訴，本院受理后，依法組成合議庭，進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院經(jīng)庭審質(zhì)證確認以下事實：原綦江縣樂興鎮(zhèn)于1993年經(jīng)批準為建制鎮(zhèn)，其小城鎮(zhèn)規(guī)劃于1996年3月規(guī)劃測量完，同年4月經(jīng)鎮(zhèn)人代會討論通過，并于1999年2月25日經(jīng)綦江縣人民政府綦府發(fā)（1999）18號文件批準。2001年7月5 日，原樂興鎮(zhèn)撤銷并入被告三角鎮(zhèn)。原告金成平與第三人周永勝系鄰居。二人的房子并列座落在樂興正街上。第三人周永勝于1999年3月在未取得任何批準手續(xù)的情況下，經(jīng)與原告口頭協(xié)議，在自己房后左側(cè)距原告后面1.5米處，即原樂興鎮(zhèn)樂興村面粉加工廠右側(cè)占用非耕地計32平方米修建住宅。第三人周永勝在修建過程中，原告因故曾與第三人發(fā)生過糾紛。同年4月，原告夫婦外出打工至2002年9月返家，發(fā)現(xiàn)第三人的房屋已修好，經(jīng)向有關(guān)部門反映時，才得知原樂興鎮(zhèn)政府已于1999年8月10 日經(jīng)過對第三人周永勝擁有的與村委會的用地合同、《建房用地許可證》等的審查，根據(jù)《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對第三人周永勝未經(jīng)批準即建房進行了罰款并于同日向第三人周永勝發(fā)放了渝建委規(guī)建字0004906號《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，該證載明，建設者為周永勝，建設地點為永興村面粉加工廠右側(cè)，占用非耕地32平方米新建住宅二層，建筑面積為62平方米等。現(xiàn)原告以前述事實理由起訴來院，請求判令撤銷被告向第三人頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行政行為。在訴訟過程中，被告鑒于其作出的該被訴具體行政行為超越職權(quán)及程序違法，于2004年7月8日撤銷了原樂興鎮(zhèn)政府于1999年8月10日對第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，但原告仍不同意撤回起訴。

　　被上訴人三角鎮(zhèn)政府在一審舉證期限內(nèi)向原審法院提交了以下證據(jù)并經(jīng)庭審質(zhì)證：1、渝建委規(guī)建字0004906號《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》；2、綦江縣政府綦土農(nóng)（1999）1026 號《關(guān)于農(nóng)村居民申請建房用地的批復》和1999年8月10日綦江縣國土局向第三人周永勝發(fā)放的《綦江縣城鎮(zhèn)居民建房用地許可證》；3、樂興村村民委員會于1999年3月8日與第三人周永勝簽訂的《合同書》一份及2003年12月3日出具的《證明》一份；4、2003年11月5日廖代友等人出具的《證明》一份；5、2004年5月8日綦江縣建設委員會出具《證明》一份；6、綦江縣委（2001）37號《關(guān)于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設置的通知》；7、1999年8月10日《樂興鎮(zhèn)人民政府村鎮(zhèn)管理違法、違章建筑處罰決定書》一份及罰款收據(jù)八張。

　　被上訴人金成平在一審期間向原審法院提交了以下證據(jù)：1、原告的投訴信一封和自制的現(xiàn)場圖一張；2、2003年7月4日縣建委規(guī)劃科在原告來信上的批示、2003年10月17日三角鎮(zhèn)村建國土所的調(diào)查報告以及縣建委給縣政府的情況報告；3、2004年4 月12 日縣府法制辦公室不予受理行政復議申請的通知。

　　上訴人周永勝向原審法院提交和出示了下列證據(jù)：1、縣政府的批復及《用地許可證》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》。2、對胡榮桃、廖代友、文其友等的調(diào)查筆錄和胡榮桃、廖代友當庭作證的證言。

　　原審法院對上述證據(jù)的真實性子以確認，但認為上述證據(jù)不能證明原審被告和原審第三人提出的原審原告已超過起訴期限的主張，亦不能證明本案原審被告是否系越權(quán)行政。在第一次庭審后原審法院依原審第三人的申請走訪了綦江縣建委規(guī)劃科科長魏華偉、副科長李長康和原樂興鎮(zhèn)書記朱廷明，并到綦江縣檔案館調(diào)取了原樂興鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和審批的相關(guān)材料，均證明在1999年期間原樂興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，是城市規(guī)劃區(qū)范圍，原審第三人建房所在地屬樂興城市規(guī)劃區(qū)范圍而非村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍。

　　原審法院認為，首先，被告及第三人沒有證據(jù)證明原告在被告作出被訴具體行政行為時知道該具體行政行為的內(nèi)容，因此，被告辯稱應適用《行政訴訟法》第三十九條三個月的起訴期限的理由不能成立，根據(jù)《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十二條的規(guī)定，原告未超過起訴期限。其次，雖然根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》的規(guī)定，村鎮(zhèn)的規(guī)劃由各級政府進行，原樂興鎮(zhèn)政府有頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的職權(quán)。但原樂興鎮(zhèn)在1999年向第三人周永勝頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》時，原樂興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，且編制了小城鎮(zhèn)規(guī)劃，經(jīng)當時的綦江縣城鄉(xiāng)建設委員會評審后報經(jīng)綦江縣政府批準，符合當時對一般建制鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃的要求。被告三角鎮(zhèn)政府提供的縣建委出具的證明，只能證明目前原樂興鎮(zhèn)政府所在地不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍而不能證明1999年頒發(fā)許可證時不屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍。因此，原樂興鎮(zhèn)政府所在地應屬城市規(guī)劃區(qū)范圍而非村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，不屬《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》調(diào)整的范圍。根據(jù)《重慶市城市規(guī)劃管理條例》第十條第四款“區(qū)、縣（自治縣、市）城市規(guī)劃行政主管部門負責本條例規(guī)定范圍內(nèi)的城市規(guī)劃工作”的規(guī)定，對屬城市規(guī)劃區(qū)范圍的規(guī)劃許可，應由縣級規(guī)劃行政主管部門而非各級政府行使。因此，被告針對村民申請在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建住宅頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，屬適用法律錯誤、超越職權(quán)的行政行為。另外，在被告三角鎮(zhèn)政府出示的證據(jù)中，沒有第三人周永勝申請頒發(fā)規(guī)劃許可證的申請等證據(jù)，而規(guī)劃許可證的頒發(fā)依照法律規(guī)定應依申請而進行，因此，在程序上亦違法，依法應予以撤銷。鑒于本案在訴訟過程中，被告三角鎮(zhèn)政府已于2OO4年7月8日撤銷了原樂興鎮(zhèn)政府于1999年7月8日對第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，即本案已不具備撤銷的內(nèi)容，但由于原告不同意撤回起訴。為此，依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十條第三款之規(guī)定，判決確認被告綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府1999年8月1O日向第三人周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行政行為違法。

　　上訴人周永勝上訴稱：1、一審法院認定事實錯誤；2、一審法院程序違法，未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為法院認定事實的證據(jù)。

　　本院經(jīng)審理認為，當事人向原審法院提供的證據(jù)內(nèi)容與本案有關(guān)聯(lián)性，其來源及形式合法，并經(jīng)原審法院庭審質(zhì)證，各方當事人對證據(jù)的真實性均無異議，本院均予以確認。

　　根據(jù)以上確認的證據(jù)，本院認定的事實與一審判決認定的事實無異。

　　本院認為，第一、根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。行政機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。原綦江縣樂興鎮(zhèn)于2001年7月5 日被撤銷并入三角鎮(zhèn)，所以對原綦江縣樂興鎮(zhèn)政府的具體行政行為不服提起的訴訟應以綦江縣三角鎮(zhèn)政府為被告。原綦江縣樂興鎮(zhèn)政府的具體行政行為產(chǎn)生的法律后果應由綦江縣三角鎮(zhèn)政府承擔。第二、原綦江縣樂興鎮(zhèn)政府向上訴人周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行為屬于依申請而為的行政許可行為，原樂興鎮(zhèn)政府在上訴人周永勝未提交申請的情況下頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》屬于程序違法。第三、1999年，原樂興鎮(zhèn)屬建制鎮(zhèn)，且編制了小城鎮(zhèn)規(guī)劃，經(jīng)當時的綦江縣城鄉(xiāng)建設委員會評審后報經(jīng)綦江縣政府批準，符合當時對一般建制鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃的要求。根據(jù)《重慶市城市規(guī)劃管理條例》的規(guī)定：“區(qū)、縣（自治縣、市）城市規(guī)劃行政主管部門負責本條例規(guī)定范圍內(nèi)的城市規(guī)劃工作”，故對屬城市規(guī)劃區(qū)范圍的規(guī)劃許可，應由縣級規(guī)劃行政主管部門行使。原樂興鎮(zhèn)政府針對周永勝在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建住宅，適用《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》進行處罰和頒發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行為，屬適用法律錯誤、超越職權(quán)的行政行為。所以原樂興鎮(zhèn)政府頒發(fā)給周永勝《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行政行為違法，依法應予以撤銷。但被上訴人三角鎮(zhèn)政府已于2OO4年7月8日撤銷了原樂興鎮(zhèn)政府于1999年7月8日對原審第三人周永勝作出的處罰決定和《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，而原審原告金成平不同意撤回起訴。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》之規(guī)定：被告改變原具體行政行為，原告不撤訴，人民法院經(jīng)審查認為原具體行政行為違法的，應當作出確認其違法的判決。因此，原審法院作出確認綦江縣三角鎮(zhèn)人民政府于1999年8月1O日向周永勝頒發(fā)渝建委規(guī)建字0004906號《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》的行政行為違法的判決是正確的。上訴人上訴稱一審法院認定事實錯誤，程序違法，未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為法院認定事實的證據(jù)的上訴理由，因未提供證據(jù)證明，本院不予支持。

　　綜上所述，上訴人的上訴理由不能成立。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應當予以維持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條（一）項的規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　本案受理費100元，由上訴人周永勝承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 楊興云

　　代理審判員 文林華

　　代理審判員 周 琦

　　二 0 0 四 年 十一 月 十五 日

　　書 記 員 冉 佳