深圳市人民政府因與張忠、利玉珍房產(chǎn)處理行政糾紛案

廣東省高級(jí)人民法院

行政判決書



（2003）粵高法行終字第14號(hào)


上訴人（原審被告）：深圳市人民政府。地址：深圳市深南中路5號(hào)。
法定代表人：于幼軍，市長(zhǎng)。
委托代理人：熊德洲、馮文力，均系深圳市人民政府法律顧問室公務(wù)員。
被上訴人（原審原告）：張忠，男，l934年6月26日出生，香港居民。居住地：香港荃灣綠楊新村Q座2008房。香港身份證號(hào)碼：A308699(5)。
被上訴人（原審原告）：利玉珍，女，1935年l0月7日出生，香港居民。居住同上。身份證號(hào)碼：B3430l6(8)。
兩被上訴人共同委托代理人：張小歡，廣東國(guó)揚(yáng)律師事務(wù)所律師。
原審第三人：張惠英，女，漢族。居住地：深圳市羅湖區(qū)中興路東園坊47號(hào)。身份證號(hào)碼：44030l260824072。
委托代理人：余加模，系原審第三人之夫。
委托代理人：余杰華，系原審第三人之子。

上訴人深圳市人民政府因與被上訴人張忠、利玉珍房產(chǎn)處理行政糾紛?案，不服深圳市中級(jí)人民法院（2002）深中法行初字第17號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院認(rèn)定：1980年10月30日，原告張忠、利玉珍與李來(lái)富簽訂了一份《房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓契》，約定：在李來(lái)富私人用地上(羅湖區(qū)東園坊62號(hào)，占地面積約70．35平方米)，由張、利夫婦投資港幣70000元與李幸福(李來(lái)富之子)共同興建兩層樓房，建好后各占一半為永久性私人產(chǎn)業(yè)。李來(lái)富在房產(chǎn)竣工后將約定的1/2房產(chǎn)(建筑面積約152．22平方米，二層半樓房)交付給兩原告。1984年6月10日，寶安縣清理私房領(lǐng)導(dǎo)小組向李幸福發(fā)出編號(hào)0302《深圳市國(guó)家干部、職工私人建房處理決定通知書》（下稱0302號(hào)通知），該通知稱“你在東園坊建的私人住宅，經(jīng)過清查核實(shí)，占地面積70.35平方米，建筑面積152．22平方米，屬非法的私人建房。決定按中共深圳市委[1983]22號(hào)、深圳市人民政府[1983]100號(hào)文件第三條及有關(guān)的規(guī)定，對(duì)所建私房作下列處理：代港商張忠建私房因其戶口不在特區(qū)內(nèi)應(yīng)作價(jià)收歸國(guó)有。總造價(jià)18047.2元，扣除折舊費(fèi)3083.04元，按14961.16元，由市住宅公司收歸國(guó)有……”，兩原告知道該通知后，曾向深圳市紀(jì)律檢查委員會(huì)提出異議。后兩原告既未收到收歸國(guó)有房屋的作價(jià)款，也未接到通知要求搬遷，兩原告一直在該房屋居住。至2000年，原告張忠因與第三人張惠英的產(chǎn)權(quán)糾紛，才得知在1986年3月7日，深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室給深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)文，在該文中決定“該房屋由張惠英買回，房屋的售價(jià)為48223.30元，扣除應(yīng)付給張忠得房屋收購(gòu)款l8047.20元后，張惠英買房尚需向市房管公司繳款30l76.10元。請(qǐng)市房管公司給予辦理收購(gòu)、購(gòu)房和房產(chǎn)登記手續(xù)。”兩原告遂向法院提起行政訴訟。

2000年11月27日，第三人張惠英將在其與余加模名下的東園坊七巷65棟原產(chǎn)權(quán)證4247393號(hào)分割為深房地字第2000054866號(hào)、深房地字第2000054865號(hào)及深房地字第2000058232號(hào)《房地產(chǎn)證》。

原審法院認(rèn)為，根據(jù)本案證據(jù)顯示，作為國(guó)家職工的李幸福代原告張忠建的私房，已在l984年6月10日，由寶安縣清理私房領(lǐng)導(dǎo)小組作出的0302號(hào)《深圳市國(guó)家干部、職工私人建房處理決定通知書》作價(jià)收歸為國(guó)有。兩原告雖在知悉上述0302號(hào)通知書后，沒有依據(jù)《關(guān)于清查和處理我市國(guó)家干部、職工私人建房問題的報(bào)告》第八條第一款規(guī)定向人民法院提出申訴，但兩原告也未收到該房屋的作價(jià)款，且兩原告一直居住在該房屋。可見，寶安縣清理私房領(lǐng)導(dǎo)小組作出的0302號(hào)《深圳市國(guó)家干部、職工私人建房處理決定通知書》中的決定事項(xiàng)沒有執(zhí)行。因此，被告認(rèn)為依0302號(hào)通知，涉案私房收歸國(guó)有，兩原告獲得部分補(bǔ)償的答辯理由缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不予采信。

根據(jù)深圳市委[1983]22號(hào)、深圳市政府[1983]100號(hào)批準(zhǔn)執(zhí)行的《關(guān)于清查和處理我市國(guó)家干部、職工私人建房問題的報(bào)告》第七條規(guī)定，在市清理小組作出對(duì)私人非法所建房屋作出作價(jià)收歸國(guó)有處理決定后，由房管部門執(zhí)行。因此，對(duì)私人非法建房清理工作的法定主管機(jī)構(gòu)是“深圳市清理私人建房領(lǐng)導(dǎo)小組”。而本案對(duì)涉案房產(chǎn)作出處理決定的部門是“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府處理私人違章建筑辦公室”，與上述文件確定的主管機(jī)構(gòu)不符。被告也沒有舉證說(shuō)明該辦公室具有“清理私人建房”的法定職權(quán)，因此該辦公室于1986年3月7日向深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的、對(duì)李幸福所建房產(chǎn)作出的處理決定，屬于超越職權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。

被告主張?jiān)娴钠鹪V超過訴訟時(shí)效，應(yīng)當(dāng)依法提交證據(jù)。被告提交了深圳市規(guī)劃國(guó)土局羅湖分局于l997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告，據(jù)以證明原告在公告發(fā)布后應(yīng)當(dāng)知道對(duì)涉案房產(chǎn)的處理情況。但這一證據(jù)不能證明原告知道或應(yīng)當(dāng)知道深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府處理私人違章建筑辦公室所作出的具體行政行為的內(nèi)容，首先，該證據(jù)超過法定舉證期限，依法不應(yīng)予以采納；其次，該公告的發(fā)布機(jī)關(guān)不是作出具體行政行為機(jī)關(guān)。在被告沒有證據(jù)證明原告知道或應(yīng)當(dāng)知道被訴具體行政行為內(nèi)容，且具體行政行為涉及房地產(chǎn)的情形下，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋)第四十二條規(guī)定，原告的起訴期限可以最長(zhǎng)至具體行政行為作出后的20年以內(nèi)，因此，兩原告的起訴并沒有超過法定起訴期限。被告認(rèn)為兩原告的起訴已過時(shí)效的理由不成立，本院不予采納。

綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第1、3目規(guī)定，判決如下：一、撤銷深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室于l986年3月7日向深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的，對(duì)李幸福代張忠所建房產(chǎn)作出的處理決定；二、被告自接到本判決書之日起三個(gè)月內(nèi)，對(duì)李幸福代原告張忠所建的房產(chǎn)重新作出處理決定。

深圳市人民政府不服原審判決上訴稱：1、被上訴人權(quán)利主體不適格，不是被訴決定所指向?qū)ο蟆?984年6月10日寶安縣清理私房領(lǐng)導(dǎo)小組作出的0302號(hào)通知已生效，涉案房屋的所有權(quán)已收歸國(guó)有，被上訴人的所有權(quán)被依法剝離；被訴決定系深圳市清房辦向市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的函件，其內(nèi)容主要涉及對(duì)李來(lái)富所建房屋的處分，是對(duì)0302號(hào)決定的落實(shí)，此時(shí)該房屋的所有權(quán)已收歸國(guó)有，顯然，被訴決定與被上訴人已無(wú)利害關(guān)系。因此，被上訴人提起行政訴訟主體不適格，原審法院錯(cuò)誤地判斷兩被上訴人仍為涉案房產(chǎn)的合法所有權(quán)人，顯然與事實(shí)不符。2、本案不屬于行政訴訟受案范圍。被訴決定以具有法律效力的0302號(hào)通知書為基礎(chǔ)，將已收購(gòu)為國(guó)有之資產(chǎn)售與他人，屬財(cái)產(chǎn)自由處置行為，其內(nèi)容具有明顯的民事交易行為性質(zhì)，其形式屬于函件，指向?qū)ο鬄槭蟹慨a(chǎn)管理公司，是內(nèi)部行文，根本不構(gòu)成具體行政行為要件。3、被上訴人起訴已過時(shí)效。深圳市規(guī)劃國(guó)土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布了涉案房地產(chǎn)初始登記公告，被上訴人通過公告知道或者應(yīng)當(dāng)知道涉案房地產(chǎn)處理情況；另外，被上訴人與原審第三人曾在1996年11月19日、1997年1月21日兩次訂立協(xié)議，稱涉案房地產(chǎn)原建造費(fèi)是被上訴人付出，被政府征收后，須補(bǔ)地價(jià)由原審第三人補(bǔ)齊，并約定房屋用途，可見被上訴人知道了被訴決定的內(nèi)容，從知道之日起至被上訴人提起訴訟，早過了起訴期限，應(yīng)駁回起訴。綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求撤銷原判，駁回被上訴人的起訴。

被上訴人答辯稱：1、上訴人關(guān)于被上訴人權(quán)利主體不適格的理由，不符合事實(shí)和法律依據(jù)。0302號(hào)通知書沒有執(zhí)行，本案所涉房屋實(shí)際沒有作價(jià)收購(gòu)，被上訴人仍享有該房屋的權(quán)利。2、不論0302號(hào)通知書是否執(zhí)行，涉案房屋是否已被折價(jià)收購(gòu)，上訴人的被訴決定都是不合法的。根據(jù)深圳市委（1983）22號(hào)、深圳市政府（1983）100號(hào)文的規(guī)定，沒收或作價(jià)收歸國(guó)有的房屋，原建房人有權(quán)選擇購(gòu)買或承租，只有在建房人不愿購(gòu)買時(shí)，才可由房管部門出售或出租給他人，被訴決定卻違反規(guī)定將被上訴人才可享有的購(gòu)回權(quán)決定由原審第三人享有，非法剝奪了被上訴人的權(quán)利；根據(jù)深圳市委、市政府的上述文件規(guī)定，除妨礙特區(qū)建設(shè)規(guī)劃的以外，建房人有權(quán)通過罰款、退賠、購(gòu)回等方式將不合法的私人建房變?yōu)楹戏ǖ乃饺私ǚ俊?、上訴人關(guān)于被訴行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的理由不能成立。4、被上訴人的起訴沒有超過訴訟時(shí)效，被上訴人直至2000年因與原審第三人因本案所涉房屋進(jìn)行民事訴訟時(shí)才知道被訴決定。綜上所述，原審判決事實(shí)清楚，適用法律正確，上訴人的上訴理由不成立，請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。[Page]

原審第三人沒有提出書面意見，在法庭審理時(shí)表示同意上訴人的意見。

案經(jīng)法庭審理，上訴人及原審第三人對(duì)原審認(rèn)定被上訴人至2000年才得知被訴的行政行為有異議，認(rèn)為沒有證據(jù)證明被上訴人在2000年才得知被訴行政行為，原判也沒有查明被上訴人在2000年的哪一個(gè)月得知，有證據(jù)表明其在1996年、1997年就知道了。對(duì)原審判決認(rèn)定的其他事實(shí)，各方均無(wú)異議。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條規(guī)定：“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；……”上訴人認(rèn)為被上訴人在1996年、1997年就知道被訴決定，其起訴超過起訴期限，根據(jù)該規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。上訴人提供了深圳市規(guī)劃國(guó)土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告、被上訴人與原審第三人1996年11月19日、1997年1月21日兩次訂立的協(xié)議，以證明被上訴人早知道被訴決定。深圳市規(guī)劃國(guó)土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告記載有：申請(qǐng)人為張惠英、余加模，房地產(chǎn)名稱為東園坊65號(hào)，房屋層數(shù)為三層。該公告沒有涉及被訴決定，憑該公告不能證明被上訴人已知道被訴決定。被上訴人與原審第三人1996年11月19日及1997年1月21日簽訂的協(xié)議，雖有涉案房地產(chǎn)原建造費(fèi)由被上訴人付出，被政府征收后，須補(bǔ)地價(jià)由原審第三人補(bǔ)齊的內(nèi)容及約定房屋用途，但沒有涉及被訴決定、反映被訴決定的內(nèi)容，不能證明被上訴人當(dāng)時(shí)已知道被訴決定。因此，上訴人主張被上訴人1996年、1997年已知道被訴具體行政行為，被上訴人的起訴超過法定的起訴期限，缺乏證據(jù)證實(shí)，原審判決不予采納是正確的。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”第四十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過2年。”本案被訴決定于1986年3月7日作出，涉及不動(dòng)產(chǎn)，且沒有告知起訴權(quán)和起訴期限，被上訴人2000年知道該決定的內(nèi)容， 2001年8月7日提起訴訟，根據(jù)上述規(guī)定，其起訴沒有超過起訴期限。無(wú)論被上訴人是在2000年的哪一天知道被訴決定，其于2001年8月7日提起訴訟，均沒有超過起訴期限，因此，原審判決未認(rèn)定被上訴人具體在2000年的哪一天知道被訴行政行為，并無(wú)不當(dāng)。

二審時(shí)原審第三人提供原審法院1987年2月10日作出的（87）深中法群字第4－07號(hào)函，以證明被上訴人在1987年已知道被訴的行政行為。該函的全文是：“張忠：你的來(lái)信已收悉，經(jīng)我院研究已轉(zhuǎn)寶安縣清房辦調(diào)查處理，因原處理單位有權(quán)督促李來(lái)富執(zhí)行原判決，希你直接與該單位聯(lián)系即可。”該函未能反映被上訴人知道被訴決定，不能證明被上訴人當(dāng)時(shí)已知道被訴決定。

綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，原寶安縣清理私房領(lǐng)導(dǎo)小組作出0302號(hào)通知書后，在被上訴人作出被訴決定前，0302好通知書決定的事項(xiàng)并未執(zhí)行，有關(guān)當(dāng)事人未依照該通知規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)，被上訴人張忠也沒有收到通知書確定的作價(jià)款14961.16元，因此，上訴人認(rèn)為涉案房屋已作價(jià)收歸國(guó)有，缺乏事實(shí)依據(jù)，原審判決未采信上訴人該項(xiàng)理由，并無(wú)不妥。被訴決定是上訴人的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室”行使清理私人違章建筑的行政管理職權(quán)過程中作出的，并非平等民事主體之間的交易行為，且涉及原審第三人及被上訴人的權(quán)利義務(wù)，因此，屬于具體行政行為。上訴人上訴認(rèn)為0302號(hào)通知書已將涉案房屋收歸國(guó)有，其將收歸國(guó)有之資產(chǎn)售與他人，屬財(cái)產(chǎn)自由處置行為，其內(nèi)容明顯具有民事交易性質(zhì)，不構(gòu)成具體行政行為，理由不能成立。

上訴人上訴認(rèn)為被訴決定的形式屬于函件，指向?qū)ο鬄槭蟹慨a(chǎn)管理公司，是內(nèi)部行文，不構(gòu)成具體行政行為。該理由亦不成立。被訴決定發(fā)文對(duì)象是深圳市房產(chǎn)管理公司，但是，該決定對(duì)外發(fā)生法律效力，對(duì)被上訴人及原審第三人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，且亦送達(dá)原審第三人，因此，屬于具體行政行為。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”0302通知書并未執(zhí)行，被上訴人一直居住在涉案房屋，亦未收到作價(jià)收歸國(guó)有的作價(jià)款，之后，上訴人作出被訴決定，對(duì)涉案房屋作出處理，被上訴人與該行政行為顯然有法律上利害關(guān)系，其不服該行政行為提起訴訟，符合上述規(guī)定，上訴人認(rèn)為被上訴人與被訴決定沒有利害關(guān)系，提起行政訴訟主體不適格，理由不成立。

深圳市委、深圳市政府聯(lián)合以深委【1983】22號(hào)、深府【1983】100號(hào)批轉(zhuǎn)深圳市清理私人建房領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于清查和處理我市國(guó)家干部、職工私人建房問題的報(bào)告》第七條規(guī)定：“對(duì)私人非法所建房屋的罰款；作價(jià)收歸國(guó)有或沒收；賣房人非法所得的沒收處理，在市清理小組作出決定后，由房管部門執(zhí)行。”根據(jù)該條規(guī)定，對(duì)私人非法建房清理工作的主管部門是深圳市清理私人建房領(lǐng)導(dǎo)小組。“深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室”作出被訴決定，上訴人未舉證說(shuō)明該辦公室具有清查和處理私人建房的法定職權(quán)，因此，原審判決認(rèn)為該辦公室對(duì)李幸福代張忠所建房屋作出處理，屬于超越職權(quán)，并判決予以撤銷，是正確的。二審中上訴人稱該辦公室應(yīng)是深圳市清理私人建房領(lǐng)導(dǎo)小組的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但亦未提供有關(guān)證據(jù)予以證實(shí)，且即使上訴人該說(shuō)法屬實(shí)，由于沒有法律、法規(guī)規(guī)章或者其他規(guī)范性文件授權(quán)該辦公室對(duì)私人非法建房作出處理，其以自己名義作出被訴決定，缺乏法律依據(jù)，依法亦應(yīng)予以撤銷。

綜上所述，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。上訴人上訴的理由不能成立，依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本上訴案件受理費(fèi)2610元由上訴人深圳市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判 長(zhǎng) 張占忠
審 判 員 顏 輝
代理審判員 謝衛(wèi)華

二００三年四月二十二日

本件與原本核對(duì)無(wú)異
書 記 員 羅偉文
曾銀苑