山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院

行政裁定書(shū)

　　（2004）東行終字第71號(hào)

　　上訴人（原審原告）劉孝文，男，1940年3月19日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。

　　上訴人（原審原告）齊來(lái)芝，男，1949年3月8日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。

　　上訴人（原審原告）楊克文，男，1957年12月23日生，漢族，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村民，現(xiàn)住該村。

　　三上訴人的委托代理人崔瑜，山東正義之光律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）墾利縣國(guó)土資源局。

　　法定代表人劉國(guó)慶，局長(zhǎng)。

　　委托代理人陳金國(guó)，男，漢族，1974年8月7日生，墾利縣國(guó)土資源局職工。

　　委托代理人王向鋒，男，漢族，1977年10月16日生，墾利縣國(guó)土資源局職工。

　　墾利縣人民法院就劉孝文、齊來(lái)芝、楊克文訴墾利縣國(guó)土資源局土地行政證明案，于2004年11月10日作出（2004）墾行初字第26號(hào)行政裁定，上訴人劉孝文、齊來(lái)芝、楊克文不服，向本院提起上訴，本院受理后依法組成合議庭，于2004年12月15日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人齊來(lái)芝、楊克文及齊來(lái)芝、楊克文、劉孝文委托代理人崔瑜、被上訴人委托代理人陳金國(guó)，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　案經(jīng)一審法院審查認(rèn)為，被告在示意圖上寫(xiě)上“情況屬實(shí)”并加蓋公章，是其在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政證明行為，并非是轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為。東營(yíng)市中級(jí)人民法院（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)，已對(duì)被告2004年3月8日作出的證明行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。因此，三原告所訴的行政行為已被生效判決的效力所羈束。原審裁定：駁回原告劉孝文、齊來(lái)芝、楊克文的起訴。

　　上訴人劉孝文、齊來(lái)芝、楊克文上訴稱(chēng)，一、被上訴人的行政證明行為實(shí)際是確認(rèn)了墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會(huì)對(duì)涉案國(guó)有土地具有合法使用權(quán)。因該行政證明而使（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)認(rèn)定雙河村村委會(huì)對(duì)涉案國(guó)有土地具有合法的土地使用權(quán)。因此，在雙河村村委會(huì)未按法定程序取得國(guó)有土地使用權(quán)證的情況下，該行政證明確認(rèn)其具有土地使用權(quán)，實(shí)際代替了城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓程序，是違規(guī)出讓行為，是可訴的行政行為。二、一審裁定適用法律錯(cuò)誤。（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)對(duì)該已經(jīng)生效的行政證明行為是作為證據(jù)來(lái)使用的，該民事判決對(duì)行政行為無(wú)羈束力，只有行政判決才對(duì)行政行為產(chǎn)生羈束力。況且，上訴人起訴該行政行為的原因正是因?yàn)樵撁袷屡袥Q采用該行政證明作為證據(jù)，直接影響了上訴人的民事權(quán)利。因此，一審法院裁定駁回上訴人的起訴是錯(cuò)誤的。請(qǐng)求二審法院依法撤銷(xiāo)一審裁定，指令一審法院審理該案。

　　被上訴人墾利縣國(guó)土資源局答辯稱(chēng)，一、涉案土地為墾利鎮(zhèn)雙河村村委會(huì)有使用權(quán)的國(guó)有土地，被上訴人的證明行為并非確定土地權(quán)屬的行政行為。墾利鎮(zhèn)西雙河村與雙河村相繼“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，兩村原集體土地所有權(quán)相應(yīng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)，土地在政府沒(méi)有收回之前，為兩村有使用權(quán)的國(guó)有土地。2004年3月8日，兩村在上訴人建設(shè)商貿(mào)樓處確認(rèn)雙方權(quán)屬界線，經(jīng)查閱2000年國(guó)土資源調(diào)查時(shí)雙方認(rèn)可的權(quán)屬界線，與現(xiàn)在雙方認(rèn)可權(quán)屬界線一致。被上訴人作為政府土地行政主管部門(mén)，只是對(duì)雙方所認(rèn)可界線進(jìn)行了核實(shí)。被上訴人在所認(rèn)可權(quán)屬界線無(wú)爭(zhēng)議的“土地示意圖”上注明“情況屬實(shí)”字樣，并非確定土地權(quán)屬的行政行為，也不是代替城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓程序，只是核實(shí)雙方權(quán)屬界線無(wú)爭(zhēng)議，并無(wú)不當(dāng)之處。二、一審法院作出的裁定適用法律正確。（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)已對(duì)該行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。因此，一審法院作出的裁定是正確的，請(qǐng)求二審法院予以維持原審裁定。

　　二審中，被上訴人墾利縣國(guó)土資源局向法庭提供了以下證據(jù)：

　　1、土地示意圖。證明2004年3月8日墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村與西雙河村出具雙方權(quán)屬界線的一張示意圖，且被上訴人在該“土地示意圖”上注明“情況屬實(shí)”是對(duì)該土地權(quán)屬進(jìn)行了認(rèn)定。

　　2、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年）第14條。

　　3、山東省人民政府（88）魯政函82號(hào)關(guān)于將墾利縣復(fù)興等三個(gè)村農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的批復(fù)。

　　以上1-3號(hào)證據(jù)，證明：涉案土地使用權(quán)屬于村集體，也就是說(shuō)該土地還是雙河村享有使用權(quán)，上訴人沒(méi)有使用權(quán)，盡管上訴人在涉案土地上建設(shè)房屋，但并沒(méi)有合法的土地使用權(quán)，只有辦理了合法的手續(xù)才具有合法的土地使用權(quán)；2004年3月8日被上訴人出具的“情況屬實(shí)”，是說(shuō)明雙河村對(duì)涉案土地有使用權(quán)，被上訴人的行為并非確定土地權(quán)屬的行政行為，更不存在違規(guī)出讓土地的行為；（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)已對(duì)該行為的效力予以確認(rèn)，且該判決已發(fā)生法律效力。上訴人所訴的行政行為已被生效判決的效力所羈束，故一審法院裁定駁回上訴人的起訴是正確的，請(qǐng)求二審法院予以維持。

　　上訴人認(rèn)為，1、雙河村村委會(huì)自80年代初已“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，被上訴人2000年國(guó)土資源調(diào)查圖只是在確認(rèn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后原集體土地的界線而不是確認(rèn)原村集體具有國(guó)有土地使用權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法辦法》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法辦法〉》第31條第2款的規(guī)定，雙河村村委會(huì)繼續(xù)使用土地是為了防止土地閑置，該村委會(huì)取得土地使用權(quán)必須依據(jù)法定程序辦理合法手續(xù)，取得土地使用權(quán)證，才能享有合法的使用權(quán)。2001年在該土地上進(jìn)行了新的規(guī)劃建設(shè)，雙河村村委會(huì)就已失去了土地使用權(quán)，上訴人經(jīng)墾利縣建設(shè)局批準(zhǔn)，在該土地上建設(shè)房屋，這證明該建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)占用原村集體使用的國(guó)有土地，依據(jù)法律規(guī)定只能給雙河村村委會(huì)相應(yīng)的補(bǔ)償，而被上訴人無(wú)視該土地已經(jīng)重新規(guī)劃建設(shè)這一事實(shí)，于2004年3月8日另行出具了“土地示意圖”，確認(rèn)了雙河村村委會(huì)對(duì)國(guó)有土地具有使用權(quán)，違反了法律規(guī)定的土地出讓程序，因此，被上訴人出具的行政證明行為本質(zhì)就是違規(guī)出讓了國(guó)有土地；2、該案應(yīng)適用《山東省實(shí)施土地管理法辦法》第31條的規(guī)定，不應(yīng)適用1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第14條的規(guī)定；3、民事審判權(quán)無(wú)權(quán)審查行政權(quán)在實(shí)體上是否合法，只能采信行政行為的證明效力。正是因?yàn)椋?004）東民四終字第107號(hào)民事判決采信了證明行為的證據(jù)，才使該行政證明行為對(duì)上訴人產(chǎn)生了直接的利害關(guān)系，否則，上訴人不會(huì)起訴該行政證明行為；4、被上訴人使用1998年山東省人民政府的復(fù)函，用來(lái)證明其收回土地程序是有法律依據(jù)的，上訴人認(rèn)為，該證據(jù)是政府的一個(gè)文件不能作為法律依據(jù)使用；5、一審法院以該案已被生效判決的效力所羈束，而裁定駁回上訴人的起訴是錯(cuò)誤的，請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審裁定，指令一審法院審理該案。

　　同時(shí)，三上訴人向法庭提交了以下證據(jù)：

　　1、東營(yíng)市人民政府關(guān)于墾利縣縣城規(guī)劃區(qū)界定的批復(fù)（92）東政函字14號(hào)。證明涉案土地在1992年已收歸國(guó)有，并在東營(yíng)市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。該地段內(nèi)的土地利用和項(xiàng)目建設(shè)須報(bào)東營(yíng)市城市規(guī)劃行政主管部門(mén)審批。被上訴人無(wú)權(quán)不按法定程序確認(rèn)雙河村村委會(huì)對(duì)該宗國(guó)有土地具有合法的土地使用權(quán)。

　　2、墾利縣人民政府專(zhuān)題辦公會(huì)議紀(jì)要《關(guān)于利河路和辛河路西側(cè)拆遷改造有關(guān)問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》。證明涉案土地在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，是國(guó)有土地，已進(jìn)入拆遷改造建設(shè)程序。依據(jù)《山東省實(shí)施土地管理法辦法》第31條第2款的規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目占用該土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)按征地辦法和標(biāo)準(zhǔn)給予原村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償，而不應(yīng)確認(rèn)其具有國(guó)有土地的使用權(quán)，被上訴人的確認(rèn)行為違法。

　　3、土地示意圖。證明在2004年3月8日，在涉案土地上的拆遷改造建設(shè)項(xiàng)目已完成的情況下，確認(rèn)雙河村村委會(huì)對(duì)涉案土地具有使用權(quán)，程序違法，且無(wú)法律依據(jù)。

　　4、《基本建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工報(bào)告表》。證明涉案土地已被國(guó)家征用，上訴人在該涉案土地上投資建設(shè)已經(jīng)墾利縣建設(shè)局規(guī)劃部門(mén)及墾利縣建設(shè)局建設(shè)管理部門(mén)批準(zhǔn)。在此近一年后，被上訴人仍確認(rèn)涉案土地使用權(quán)為雙河村委會(huì)使用，無(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，且程序違法。

　　5、（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)。證明被上訴人的確認(rèn)行為是具體的行政行為，并已經(jīng)對(duì)上訴人的利益產(chǎn)生了實(shí)際的影響。

　　被上訴人認(rèn)為，上訴人提交的證據(jù)不能證明上訴人的土地使用權(quán)被國(guó)家收回，土地使用權(quán)仍歸雙河村使用；對(duì)涉案土地是國(guó)有土地是無(wú)爭(zhēng)議的，該土地是歷史上沿用下來(lái)的，在國(guó)家沒(méi)有收回前，該土地還是雙河村集體擁有的土地；本案即使被上訴人不出具證明，也不能否認(rèn)雙河村對(duì)該國(guó)有土地的使用權(quán)，本案真正的利益沖突是上訴人和雙河村之間的問(wèn)題，被上訴人出具的證明并非確定土地權(quán)屬的行政行為。

　　經(jīng)審理，本院認(rèn)為，東營(yíng)市中級(jí)人民法院于2004年8月16日作出的（2004）東民四終字第107號(hào)民事判決書(shū)，已對(duì)被上訴人于2004年3月8日作出的行政證明行為的效力予以確認(rèn)，且該判決書(shū)已發(fā)生法律效力，故三上訴人所訴的行政證明行為為生效判決的效力所羈束，應(yīng)裁定駁回起訴。對(duì)上訴人主張墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會(huì)未按法定程序取得國(guó)有土地使用權(quán)證，被上訴人在“土地示意圖”上注明“情況屬實(shí)”并加蓋公章，實(shí)際是確認(rèn)了雙河村村委會(huì)對(duì)涉案國(guó)有土地具有合法的土地使用權(quán)，是違規(guī)出讓土地行為。對(duì)上訴人的該主張，本院認(rèn)為，墾利縣墾利鎮(zhèn)雙河村村委會(huì)在涉案土地上的國(guó)有土地使用權(quán)是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后歷史上沿用下來(lái)的，并非以出讓方式取得土地使用權(quán)。且被上訴人在“土地示意圖”注明“情況屬實(shí)”并加蓋公章，只是依據(jù)2000年國(guó)土資源調(diào)查時(shí)雙方認(rèn)可的權(quán)屬界線對(duì)土地現(xiàn)狀與權(quán)屬界線進(jìn)行了核實(shí)，是其在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政證明行為，并非確定土地權(quán)屬，也并非違規(guī)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為。因此，對(duì)三上訴人的該主張本院不予支持。上訴人的上訴理由不能成立，上訴請(qǐng)求不予支持。原審裁定適用法律、法規(guī)正確。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回上訴，維持原裁定。

　　二審案件受理費(fèi)50元，由三上訴人負(fù)擔(dān)。

　　本裁定為終審裁定。

　　審　判　長(zhǎng)　　宋繼業(yè)

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二00四年十二月二十七日

　　書(shū)　記　員　　邵金芳