一、執(zhí)行救助的由來

嚴格意義上講，執(zhí)行救助并不是一個規(guī)范的法律術語，也不屬于司法救助的范疇。司法救助是指人民法院對經(jīng)濟確有困難的當事人減、免、緩繳訴訟費，其目的是讓經(jīng)濟確有困難的當事人打得起官司，而不是向他們發(fā)放救助款，對此，最高人民法院早有司法解釋進行規(guī)范。而執(zhí)行救助是指被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行而申請執(zhí)行人生活困難，人民法院或政府有關部門給予其適當?shù)慕?jīng)濟幫助，使特困申請執(zhí)行人渡過難關，切實感受到社會主義制度的優(yōu)越性，感受到黨和政府的溫暖，體現(xiàn)的是一種司法的人文關懷。執(zhí)行救助并不是最高法院或者中央政法委的發(fā)明創(chuàng)造，而是在司法實踐中自發(fā)產(chǎn)生的。2006年3月，由中央政法委和最高人民法院牽頭，在全國范圍內(nèi)開展清理執(zhí)行積案活動，在黨委的統(tǒng)一領導下，通過各級法院干警的共同努力，執(zhí)結了一大批執(zhí)行積案。但由于部分案件被執(zhí)行人確無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，而申請執(zhí)行人又確實生活困難，要求法院繼續(xù)執(zhí)行，使這些符合中止執(zhí)行或終結執(zhí)行條件的案件不能依法中止或終結，影響了案件執(zhí)結率。部分基層法院為了提高結案率，協(xié)調(diào)當?shù)攸h委政府為特困申請人辦理低保、給予適當?shù)慕?jīng)濟幫助，使他們的基本生活有了保障，心理上得到了安慰，同意法院終結本次執(zhí)行程序，從而提高了結案率。河南省新野縣人民法院率先與縣民政局聯(lián)合出臺文件，設立救助基金，對執(zhí)行救助的對象、條件、程序和資金來源等作出了規(guī)定，取得了較好的社會效果，受到了南陽市委政法委和南陽中院的肯定，該經(jīng)驗隨之在全省予以推廣。隨著清理執(zhí)行積案活動的不斷深入，中央政法委和最高人民法院總結各地清理執(zhí)行積案的經(jīng)驗和做法，于2009年7月13日聯(lián)合下發(fā)了《關于繼續(xù)開展全國集中清理執(zhí)行積案活動的工作方案》，該方案指出，“對于刑事附帶民事案件權利人、道路交通肇事受害人、人身傷害被害人等特困群體為申請人的案件，協(xié)調(diào)政府財政、民政等部門，通過建立國家救助體系，設立專項資金加以救助”。這是中央政委和最高人民法院首次提到執(zhí)行救助，并明確了執(zhí)行救助案件的范圍、對象和資金來源，也是對地方法院司法實踐中出現(xiàn)的新生事物的肯定。隨之，全國各級法院采取不同形式，多渠道籌措資金，對特困申請人予以救助，化解了一大批執(zhí)行積案和上訪老案，對維護社會穩(wěn)定、樹立人民法院的司法形象起到了積極的作用。

二、執(zhí)行救助的現(xiàn)狀和存在的問題

由于多種因素的影響，2008年以來，全國涉訴信訪形勢日益嚴峻，其中涉執(zhí)信訪又占了較高的比例，要求執(zhí)行救助的案件申請執(zhí)行人大量增加，執(zhí)行救助工作發(fā)生了新的變化，也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。第一，執(zhí)行救助的對象和范圍無限擴大，執(zhí)行救助工作偏離了正常軌道。有的案件申請執(zhí)行人生活并不困難，也不屬于中央政法委和最高法院規(guī)定的三類案件范圍，因案件暫不具備執(zhí)行條件，債權暫時得不到實現(xiàn)而上訪、鬧訪，要求法院墊付執(zhí)行款;有的特困申請人不滿足于辦理低保和給予適當救助，要求法院全額給付執(zhí)行款，甚至還要求利息、誤工費和上訪帶來的損失。為化解信訪案件，很多基層法院采取息事寧人的辦法，做無原則的讓步，滿足上訪人的不合理要求，不適當?shù)財U大執(zhí)行救助的范圍，造成當事人之間互相攀比，非但沒有化解和減少涉執(zhí)信訪案件，反而形成惡性循環(huán)。2008年，一刑事附帶民事案件申請人張某某因得不到賠償款而進京上訪，社旗縣法院查明被執(zhí)行人確無執(zhí)行能力，而張某某生活又特別困難，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府為其辦理了兩個低保指標，又給予其1000元救助，張某某仍不滿足，要求法院為其墊付全部執(zhí)行款，為化解信訪案件，社旗法院用辦公辦案經(jīng)費全額墊付了1.6萬元執(zhí)行款，張某某表示滿意，并寫出結案證明和書面保證，表示永不為此事上訪。但在得到執(zhí)行款的第三天又赴京上訪，要求法院賠償其利息、誤工費等共計30萬元。后因非訪被依法勞教，現(xiàn)在張某某已成為上訪專業(yè)戶。2010年，南陽市臥龍區(qū)法院一交通事故案件申請人王某某因被執(zhí)行人無執(zhí)行能力其債權不能實現(xiàn)而上訪，省委領導批示要求限期結案，臥龍法院查找不到被執(zhí)行人的財產(chǎn)和下落，為化解該案，從辦公辦案經(jīng)費中拿出30余萬元全額墊付了執(zhí)行款，王某某感激涕零，表示此案執(zhí)結永不上訪，但此后又多次上訪要求法院支付其利息和上訪損失等，經(jīng)多方做工作仍不息訴罷訪。類似的案件在基層法院大量存在，造成了很壞的社會影響。執(zhí)行救助的目的是為了解決特困申請人的特殊困難，彰顯司法的人文關懷，但在發(fā)展中卻走向了歧途，幾乎淪落為上訪人要挾法院的工具，違背了執(zhí)行救助制度的初衷。第二，執(zhí)行救助的資金難以保障。基層法院用于執(zhí)行救助的資金來源不一，有的設立了救助基金，由縣財政納入年度預算，有的從縣信訪部門信訪經(jīng)費中爭取一部分，從政法委維穩(wěn)資金中爭取一部分，但由于縣一級財政普遍比較困難，加之有的縣領導對此項工作不了解、不重視，不愿意也無能力拿出這部分資金，大部分基層法院的主要救助資金都是擠占挪用本院的辦公辦案經(jīng)費。自2008年至今，社旗法院已發(fā)放執(zhí)行救助資金70余萬元，全部為本院辦公辦案經(jīng)費，有一個基層法院僅2009年一年就發(fā)放救助資金300余萬元，也是擠占辦公辦案經(jīng)費，使得經(jīng)費本來就十分緊張的基層法院更加捉襟見肘，嚴重影響了正常的辦公辦案需求，許多基層法院院長苦不堪言。

三、執(zhí)行救助的出路和法律規(guī)范

執(zhí)行救助制度從以人為本的角度出發(fā)，給予特定案件的特困申請人以適當?shù)娜宋年P懷，是司法為民措施的具體體現(xiàn)，符合社會主義法治理念的本質(zhì)要求，應當繼續(xù)堅持和推廣，但對其中存在的問題也應當引起重視，并逐步予以糾正和規(guī)范。首先，要進一步加大執(zhí)行力度，努力提高案件執(zhí)結率。結案是硬道理，各級法院執(zhí)行干警要用足用活現(xiàn)有的調(diào)查手段和執(zhí)行措施，在破解執(zhí)行難上下功夫，盡最大努力實現(xiàn)申請人的合法權利，從根本上縮小執(zhí)行救助案件的范圍。其次，要嚴格界定執(zhí)行救助案件的類型，從嚴把握救助標準。根據(jù)各地法院的實踐經(jīng)驗和中央政法委、最高人民法院的要求，執(zhí)行救助案件原則上應是以下三類案件，即刑事附帶民事案件、交通肇事?lián)p害賠償案件、其他人身損害賠償案件，因為這三類案件一般是由突發(fā)事件造成的，被執(zhí)行人要么在服刑或已執(zhí)行死刑，要么因案返貧或遠走他鄉(xiāng)，缺乏執(zhí)行能力，而申請執(zhí)行人往往因受害而致死致殘，家庭生活一般都比較困難，對這三類案件的特困申請人給予救助，符合客觀實際。對于其他類型的案件，即使執(zhí)行不能也不宜輕易給予救助，因為當事人從事民事活動或者商事活動必然要存在一定風險，這種風險是市場經(jīng)濟所不可避免的，當風險變?yōu)楝F(xiàn)實而給當事人帶來損失的時候，司法救濟只是一種手段，通過這種手段有可能挽回損失，也有可能因被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行而不能挽回損失，執(zhí)行不能的情況在世界各國都是存在的，不能把這種因市場風險帶來的損失轉(zhuǎn)嫁給國家和政府。對于因此而上訪的，要正確教育引導，對纏訪、鬧訪的要進行批評教育，對情節(jié)嚴重的要依法予以懲戒。最后，要建立國家救助體系，使執(zhí)行救助制度走向規(guī)范化。執(zhí)行救助工作從司法實踐中產(chǎn)生，已經(jīng)經(jīng)過六年，取得了顯著的成效，積累了一定的經(jīng)驗，已經(jīng)具備了規(guī)范化的條件，最高法院應當深入進行調(diào)研，在全面總結各地經(jīng)驗的基層上，制定全國統(tǒng)一的執(zhí)行救助制度，報請中央和全國人大常委會，建立國家層面的救助體系，由各級政府設立救助基金，納入各級財政預算，保障救助資金來源，規(guī)范執(zhí)行救助的范圍、對象、條件和程序，使這項工作步入正常化、規(guī)范化、健康化發(fā)展。