【摘要】公眾參與制度是環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度，各國基于國情而建立了不同的機(jī)制，在對各國公眾參與機(jī)制進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，我國借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)明確公眾范圍，確定公眾參與的內(nèi)容，建立符合我國國情的公眾參與方式，并設(shè)計合理的公眾參與程序。明確公眾參與具有決定性的法律效力。【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；公眾參與；公眾參與主體；被動式行政性參與；公益訴訟【寫作年份】2007年【正文】世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量就來自公眾，沒有公眾的參與就沒有環(huán)境保護(hù)運(yùn)動[1]。公眾參與環(huán)境保護(hù)最初主要采取集會、游行、抗議、請愿等方式，到20世紀(jì)70年代以后，公眾參與形成政治力量，并逐漸法律化、制度化[2]。一般認(rèn)為，美國《環(huán)境法》首先從法律上確立了公眾參與制度，以后為各國環(huán)境法所推崇，成為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度。從而形成了制度內(nèi)和制度外公眾參與環(huán)境保護(hù)。制度外的參與主要是環(huán)境抗議活動，制度內(nèi)的參與就是人們是日常所言的公眾參與制度。其中以制度內(nèi)公眾參與為主流。但在我國公眾參與制度尚不完善，因此本文擬對此進(jìn)行探討。一、公眾參與的主體范圍界定公眾參與之主體即公眾”,指的是政府為之服務(wù)的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利。[3]”因此，公眾是與政府和建設(shè)單位相對應(yīng)的社會民眾，其具體范圍指：（1）自然人，公眾主要是指是全體社會成員的集合體，自然人是公眾的主要部分；（2）法人，是指受環(huán)境影響的法人組織，在環(huán)境保護(hù)中法人也應(yīng)當(dāng)作為公眾參與其中；（3）社會團(tuán)體，是指人們基于共同利益或者興趣與愛好而自愿組成的一種非營利社會組織，國外稱之為非政府組織或者非營利組織，社會學(xué)使用中介組織，經(jīng)濟(jì)學(xué)常用非營利組織，政治學(xué)稱之為第三部門[4]。公眾范圍中的社會主要社會指環(huán)境保護(hù)組織。專家、學(xué)者是對環(huán)境保護(hù)具有專業(yè)知識和較深刻研究的自然人，如果其以公眾身份參與環(huán)境保護(hù)，那么他也是公眾之一員，如果是以專家身份參與環(huán)境保護(hù)，那么就不是公眾，而應(yīng)當(dāng)是接受委托以專業(yè)知識和技能服務(wù)于環(huán)境保護(hù)的人。但在一個具體建設(shè)項(xiàng)目等可能利用環(huán)境或?qū)Νh(huán)境造成破壞的項(xiàng)目中,公眾參與主體應(yīng)當(dāng)包括哪些?我國《公眾參與環(huán)境影響評價辦法》規(guī)定是可能影響范圍內(nèi)”之公眾。但什么叫可能影響范圍內(nèi)”?仍不明確性。其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)并沒有明確之規(guī)定。明確特定環(huán)境事務(wù)公眾參與的公眾范圍才能確保公眾參與的實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn),如果沒有明確的界定,那么公眾相對人或政府有關(guān)部門在公眾參與制度中可能利用其不明確性而達(dá)到自己的目的。比如一個建設(shè)項(xiàng)目可能對周圍環(huán)境造成破壞，一般而言，最靠近項(xiàng)目的環(huán)境破壞最嚴(yán)重，從里向外擴(kuò)散，受破壞的程度逐漸減輕，如果相對人、政府選取最邊沿的公眾參與，那么當(dāng)然會得到同意。因此,我們應(yīng)當(dāng)通過立法方式明確特定環(huán)境事務(wù)參與的公眾范圍,可以以環(huán)境事務(wù)所在地點(diǎn)為中心，沿著環(huán)境受影響的擴(kuò)散方向，確定一定區(qū)域內(nèi)的公眾即是該環(huán)境事務(wù)的公眾參與主體，進(jìn)而以中心為基點(diǎn)，按影響環(huán)境的因素的衰減率，劃分不同區(qū)域，并確定不同區(qū)域的公眾參與的權(quán)重，受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。這是最基本的主體公眾，相對人、政府必須確保其參與性的。除此之外，其他地區(qū)公眾、環(huán)境保護(hù)組織等也可以依法參與，但應(yīng)當(dāng)是自愿式的主動參與。二、公眾參與的內(nèi)容關(guān)于公眾參與的內(nèi)容，一直有爭議，有的學(xué)者認(rèn)為是參與決策活動[5]；有的學(xué)者認(rèn)為是參與有關(guān)環(huán)境立法、司法、執(zhí)法、守法與法律監(jiān)督事務(wù)決策活動[6]；有的學(xué)者認(rèn)為公眾參與包括立法參與、決策參與及執(zhí)法參與[7]。我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定環(huán)境決策力主政府主導(dǎo)，如我國〈環(huán)境保護(hù)法〉規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”；沒有規(guī)定公眾參與決策保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害；只規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評價的執(zhí)法，而對參與環(huán)境法律救濟(jì)則僅規(guī)定了個人權(quán)利受到侵犯時通過訴訟救濟(jì)自己的權(quán)利，而沒有規(guī)定公益訴訟制度。這種不全面的參與實(shí)質(zhì)排斥和限制了公眾參與,因?yàn)槿绻麅H僅是某一方面的參與，結(jié)果可能將其參與空化”,必然打擊公眾參與的積極性和主動性.