“《監(jiān)督法》是對(duì)人大多年來監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和細(xì)化，它的出臺(tái)將使人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督更加全面、規(guī)范和具有可操作性。”

　　8月31日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年在接受《民主與法制時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)這樣評(píng)價(jià)剛剛通過的《監(jiān)督法》。

　　“155票贊成，1票反對(duì)，5票棄權(quán)。”8月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)，國(guó)家主席胡錦濤簽署第53號(hào)主席令予以公布，自2007年1月1日起施行。

　　歷經(jīng)20年，歷經(jīng)4次審議和修改。該法的通過標(biāo)志著我國(guó)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作步入法治化軌道。

　　“人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，按照憲法的精神，人代會(huì)有監(jiān)督的功能。但是這種監(jiān)督功能需要更加具體的法律來規(guī)范，否則憲法的原則性精神不好操作。監(jiān)督法就是一部將人大的監(jiān)督權(quán)具體化、規(guī)范化的法律。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院許崇德教授告訴《民主與法制時(shí)報(bào)》記者。

　　“監(jiān)督，是個(gè)老問題，大問題，也是個(gè)需要進(jìn)一步完善和解決的問題。”一說到監(jiān)督，國(guó)家行政學(xué)院楊小軍教授頗有感觸，“憲法原則性太強(qiáng)，況且改革開放以來出現(xiàn)了許多新問題，這些都需要更加具體的法律去解決。”

　　人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府、法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督，是《憲法》賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。人大監(jiān)督可以確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。這次通過的《監(jiān)督法》，將人大常委會(huì)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式、監(jiān)督途徑、監(jiān)督情況等等，明確、具體地規(guī)定出來，從而為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及其工作人員正確行使權(quán)力提供了法律依據(jù)。

　　《監(jiān)督法》實(shí)施之后，到底監(jiān)督什么？如何監(jiān)督？如何保證監(jiān)督的實(shí)效性？這一系列隨之而來的問題也漸次浮出水面。

　　監(jiān)督政府：不當(dāng)決定可撤銷

　　“在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，超越了職權(quán)，明顯違法。比如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、處罰、行政強(qiáng)制等等，限制或者剝奪了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或者是增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)。”

　　全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽在新聞發(fā)布會(huì)上說，“為了解決這一類的問題，《監(jiān)督法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。撤銷的程序，《監(jiān)督法》規(guī)定由省級(jí)人大常委會(huì)參照《立法法》關(guān)于備案審查的規(guī)定作出具體的規(guī)定。”

　　“縣級(jí)以上人大有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”，被視為《監(jiān)督法》的一大“亮點(diǎn)”。分析人士認(rèn)為，這實(shí)際上等于授予了人大對(duì)本級(jí)政府行為的“否決權(quán)”，非同小可。簡(jiǎn)而言之就是如果人大不點(diǎn)頭，那政府就什么事也辦不了。

　　“亮點(diǎn)”背后的，則是《監(jiān)督法》所規(guī)定的人大常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督，被具體化、細(xì)化到了一個(gè)個(gè)具體領(lǐng)域。這也是《監(jiān)督法》對(duì)于政府，到底監(jiān)督什么的回答。

　　“三農(nóng)”問題、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、拆遷補(bǔ)償等等，成為《監(jiān)督法》規(guī)定對(duì)于政府的重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域。

　　監(jiān)督法明確規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)，要緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題，而這些問題顯然都具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性。

　　對(duì)于這些重點(diǎn)問題，人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的主要形式是每年有計(jì)劃地選擇若干重大問題，聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告。

　　專項(xiàng)工作報(bào)告的議題確定有六個(gè)途徑，包括人大代表反映集中的問題、常委委員反映集中的問題、人民來信來訪反映集中的問題等等。這些途徑也保證了監(jiān)督重點(diǎn)落在了與人民群眾密切相關(guān)的問題上。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　“對(duì)‘三農(nóng)’等問題的監(jiān)督，其實(shí)這些年一直在做。《監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定則是對(duì)多年來經(jīng)驗(yàn)的積累。實(shí)施之后，各級(jí)人大常委會(huì)工作的針對(duì)性更強(qiáng)了，力度也加大了。”應(yīng)松年說。

　　此外，人大常委會(huì)每年還會(huì)選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排執(zhí)法檢查。

　　監(jiān)督兩高：司法解釋要備案

　　“非常到位。” 楊小軍教授這樣評(píng)價(jià)《監(jiān)督法》對(duì)兩高司法解釋要備案的規(guī)定，“司法解釋的備案非常關(guān)鍵，等于搭建了一個(gè)監(jiān)督平臺(tái)。我則寄希望于這個(gè)平臺(tái)能夠多做實(shí)事。”

　　《監(jiān)督法》規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院在具體應(yīng)用法律時(shí)作出的司法解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這被眾多專家和媒體認(rèn)為是《監(jiān)督法》對(duì)兩高監(jiān)督中的“亮點(diǎn)”。

　　楊小軍告訴記者，兩高經(jīng)常需要進(jìn)行司法解釋，司法解釋也在我國(guó)扮演著越來越重要的角色。最高院和最高檢對(duì)全國(guó)的法院和檢察院進(jìn)行管理的主要途徑就是進(jìn)行司法解釋。

　　那么，這些司法解釋準(zhǔn)確不準(zhǔn)確？是否符合立法的本意？是否擴(kuò)大了法條規(guī)定？這些都可以通過備案審查來監(jiān)督。

　　事實(shí)上，在實(shí)踐中，有一些司法解釋已經(jīng)超出了司法解釋的范圍，實(shí)際上行使了立法機(jī)關(guān)的權(quán)力。甚至不同部門所作出的司法解釋還存在沖突。這對(duì)正常的執(zhí)法產(chǎn)生了一定的影響。

　　“從制度上來講，對(duì)于司法解釋報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的規(guī)定，是可以起到對(duì)司法解釋進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而對(duì)全國(guó)的法院和檢察院進(jìn)行監(jiān)督的作用的。”楊小軍說。

　　值得一提的是，備案并不是《監(jiān)督法》對(duì)司法解釋的監(jiān)督的終結(jié)，而是監(jiān)督的開始。

　　監(jiān)督法明確規(guī)定，全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)過審查，認(rèn)為兩高所作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而兩高不予修改或者廢止的，可以提出要求二者予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議。

　　此外，和對(duì)政府的監(jiān)督一樣，《監(jiān)督法》對(duì)兩高同樣規(guī)定了許多具體的監(jiān)督領(lǐng)域，這也保證了對(duì)其監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

　　執(zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不究、司法不公等，一直是司法工作中的難點(diǎn)，也是與人民群眾的生活密切相關(guān)、且關(guān)注度最高的問題。現(xiàn)在，這些領(lǐng)域都已成為監(jiān)督法所明確規(guī)定要重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象。

　　《監(jiān)督法》規(guī)定，人大常委會(huì)對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督，要督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點(diǎn)解決以上一些審判工作、檢察工作中群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的問題，促進(jìn)公正司法。

　　監(jiān)督的落實(shí)：兩大利器作保證

　　法律的生命力在于實(shí)施。《監(jiān)督法》是否能夠落實(shí)，是否會(huì)淪為“紙上法律”？這是許多人都熱切關(guān)心的問題。

　　“《監(jiān)督法》恰恰是為了解決監(jiān)督不到位，有可能成為紙上法律這一問題才制定的。如對(duì)兩高司法解釋備案的規(guī)定，以前是沒有這么具體的，現(xiàn)在被非常的具體化了。”

　　應(yīng)松年的態(tài)度非常明確，說著，他隨手翻開了《監(jiān)督法》。

　　“比如這31條，司法解釋在公布之日起30天內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，以及后面的一些程序規(guī)定，都非常的具體。有了具體的程序規(guī)定，法律就有了可操作性。”

　　而聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告以及執(zhí)法檢查，則是《監(jiān)督法》規(guī)定人大常委會(huì)的主要監(jiān)督手段，也是保證監(jiān)督落到實(shí)處的兩大利器。

　　《監(jiān)督法》規(guī)定，“一府兩院”要將對(duì)人大常委會(huì)審議意見的研究處理情況，向人大常委會(huì)提出書面報(bào)告。人大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以作出決議。“一府兩院”要在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況再次向人大常委會(huì)報(bào)告。

　　這就意味著一旦人大常委會(huì)啟動(dòng)了工作監(jiān)督的程序，就要一抓到底，抓出實(shí)實(shí)在在的成效出來。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　此外，人大常委會(huì)實(shí)際監(jiān)督的情況，包括“一府兩院”執(zhí)行人大常委會(huì)決議的情況，都要向人大代表通報(bào)，并且向社會(huì)公布，要把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會(huì)的監(jiān)督之下。

　　執(zhí)法檢查同樣緊緊圍繞社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題。

　　執(zhí)法檢查是多年來各級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)踐中形成的把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督結(jié)合起來的一種行之有效的監(jiān)督形式。

　　對(duì)此，《監(jiān)督法》作了進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定：常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，組織執(zhí)法檢查組，有計(jì)劃地安排執(zhí)法檢查。

　　執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。常委會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告，一并交由本級(jí)政府、法院或者檢察院研究處理。政府、法院或者檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向本級(jí)人大常委會(huì)提出書面報(bào)告。必要時(shí)，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查。

　　“一部法律能否成為現(xiàn)實(shí)中的法律，有法律內(nèi)部的問題，也有法律之外的問題。”楊小軍告訴記者，“從內(nèi)部看，要具有可操作性，要符合實(shí)際，這些《監(jiān)督法》顯然都做到了。從外部看，主要是法律貫徹的環(huán)境。目前的監(jiān)督法還需要細(xì)化，還期待相應(yīng)的配套制度的出臺(tái)。”

　　監(jiān)督別人，也要接受監(jiān)督

　　從現(xiàn)在到2007年1月1日，離《監(jiān)督法》的正式實(shí)施還有整整4個(gè)月的時(shí)間。對(duì)于這部被寄以厚望的法律，各相關(guān)部門如何利用這4個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備，4個(gè)月之后又如何有效的實(shí)施，同樣是人們非常關(guān)注的問題。

　　“監(jiān)督法將于明年1月1日正式實(shí)施，各地要利用實(shí)施前的這段時(shí)間，在認(rèn)真學(xué)習(xí)監(jiān)督法的基礎(chǔ)上，對(duì)原來的工作、有關(guān)地方性法規(guī)和工作文件等進(jìn)行全面梳理，對(duì)符合監(jiān)督法規(guī)定的要加以深化和細(xì)化，對(duì)與監(jiān)督法規(guī)定和精神不一致的要及時(shí)做出調(diào)整，認(rèn)真加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，為實(shí)施監(jiān)督法做好充分的準(zhǔn)備。”全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志的講話非常具體。

　　“這4個(gè)月里，對(duì)于被監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)者來說，要轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)習(xí)《監(jiān)督法》。同時(shí)要明確，自己需要接受監(jiān)督。”楊小軍教授說，“而對(duì)于監(jiān)督者來說，也要作出相應(yīng)的責(zé)任性規(guī)定，落實(shí)崗位責(zé)任制，比如，由誰來監(jiān)督？監(jiān)督不力怎么辦？此外還要配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員。”

　　長(zhǎng)期以來，人大在對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督上做了大量的工作，作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是實(shí)際中也存在著諸多的困難。

　　目前，各級(jí)人大的專門委員會(huì)數(shù)量比較少，一個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督七八個(gè)部門的事務(wù)，監(jiān)督效率不高，實(shí)際操作中專業(yè)人員和知識(shí)也很欠缺。

　　如何抓住《監(jiān)督法》實(shí)施的契機(jī)，改變這種局面，改進(jìn)自身機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，是各級(jí)人大常委會(huì)面臨的最大挑戰(zhàn)。

　　“有人、有機(jī)構(gòu)、有經(jīng)費(fèi)、有制度、有程序、有辦法、有責(zé)任，這些落實(shí)了，《監(jiān)督法》就能落實(shí)起來。”楊小軍說。

　　而對(duì)于2007年1月1日之后監(jiān)督法的執(zhí)行，楊小軍最后提出了一個(gè)意味深長(zhǎng)的建議：

　　“監(jiān)督別人，人大常委會(huì)也應(yīng)該率先垂范，接受監(jiān)督。半年后，人大同樣可以對(duì)《監(jiān)督法》的執(zhí)行情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，組織一些人大代表針對(duì)一些具體事例，對(duì)人大常委會(huì)履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。這樣，這部法律就更加能夠落到實(shí)處了。”