第二十八條 下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：

　　（一）集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地；

　　（二）通過依法開墾等方式增加的；

　　（三）承包方依法、自愿交回的。

　　【釋義】 本條是關于哪些土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口的規(guī)定。

　　根據(jù)本條的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地，應當用于調整承包土地或者承包給新增人口。即在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形需要調整土地時，應當將這些土地用于調整承包地；在因出生、婚嫁、戶口遷移等原因新增人口時，應當將這些土地承包給新增人口。之所以這樣規(guī)定，是考慮到在目前我國農村人多地少，土地是農民基本生活保障的情況下，將集體預留的機動地、經(jīng)開墾等增加的土地和承包方交回的土地用于調整承包土地或者承包給新增人口，既有利于保持已有承包關系的長期穩(wěn)定，也有利于解決無地少地農民的土地問題，符合廣大農民的根本利益。因此，發(fā)包方應當將這些土地嚴格用于調整承包地或者承包給新增人口的目的，不得隨意將這些土地以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包出去。需要說明的是，在發(fā)生特殊情形需要調整土地時，應當首先將本條規(guī)定的土地用于調整，只有在沒有本條規(guī)定的土地時，才可以對個別農戶之間承包的耕地和草地進行調整。而在集體有新增人口但未達到人地矛盾突出的程度時，雖然不能對個別農戶之間承包的耕地和草地進行調整，但可以將本條規(guī)定的土地承包給新增人口。

　　本條規(guī)定的應當用于調整承包土地或者承包給新增人口的土地包括：

　　（一）集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地。機動地是發(fā)包方在發(fā)包土地時，預先留出的不作為承包地的少量土地，用于解決承包期內的人地矛盾問題，如在承包期內，本村有嫁入婦女的，或者部分農戶因自然災害喪失承包地的，就可以將機動地承包給這些人。預留的機動地由集體經(jīng)濟組織掌握，或由集體暫時統(tǒng)一經(jīng)營，或短期承包給某些農戶。預留機動地曾是農村土地承包中的靈活做法，一旦發(fā)生人地矛盾，可以用機動地來解決，不必進行土地調整，既解決了無地農民的土地問題，也有利于保持土地承包關系的穩(wěn)定。但預留的機動地不宜過多，預留過多，就會減少農民承包地的數(shù)量，損害農民的權益。在實踐中，一些地方的鄉(xiāng)、村為了增加集體收入，隨意擴大機動地的比例，將預留的機動地以招標、拍賣、協(xié)商等方式承包出去，以獲取利益，侵害了農民的土地承包經(jīng)營權，損害了農民的利益。對此，中央有關文件曾指出：在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴大機動地的比例，損害了農民群眾的利益。因此，對預留機動地必須嚴格控制。目前尚未留有機動地的地方，原則上都不應留機動地。今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。目前已留有機動地的地方，必須將機動地嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。本法第63條對機動地的問題也做了規(guī)定：“本法實施前已經(jīng)預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。”根據(jù)以上規(guī)定，已經(jīng)預留機動地的，應當按照以上規(guī)定預留，并嚴格用于調整承包土地或者承包給新增人口。

　　（二）通過依法開墾等方式增加的土地。主要指通過開墾未利用地，如開墾荒地而增加的土地。開墾未利用地，應當依法進行，特別是在整個社會生態(tài)環(huán)境意識日益增強的今天，特別應當加強對生態(tài)環(huán)境的保護，禁止亂開荒。關于如何開墾土地的問題，有關法律做了明確的規(guī)定。土地管理法第39條規(guī)定：“開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”水土保持法第14條規(guī)定：“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物。” “本法施行前已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農作物的，應當在建設基本農田的基礎上，根據(jù)實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復植被，或者修建梯田。”第15條規(guī)定：“開墾禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準；開墾國有荒坡地，經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準后，方可向縣級以上人民政府申請辦理土地開墾手續(xù)。”按照以上規(guī)定通過開墾等方式增加的土地，應當用于調整承包土地或者承包給新增人口，以解決人地矛盾的問題。

　　（三）承包方依法、自愿交回的土地。承包方依法交回的土地，主要指承包方依照本法第26條第3款的規(guī)定交回的土地，即在承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口，將承包的耕地和草地交回發(fā)包方的情況。承包方自愿交回的土地，主要指承包方依照本法第29條的規(guī)定交回的土地，即在承包期內，承包方因從事非農業(yè)產業(yè)、進城務工或者全家遷入小城鎮(zhèn)落戶等原因，不愿繼續(xù)耕種土地，自愿將承包地交回發(fā)包方的情況。承包方依法、自愿交回的土地，也應當用于調整承包土地或者承包給新增人口。