第十六條 草原所有權、使用權的爭議．由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關人民政府處理。

　　單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。

　　當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。

　　在草原權屬爭議解決前，任何一方不得改變革原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設施。

　　【釋義】本條是關于草原所有權和使用權爭議解決的規(guī)定。

　　一、草原所有權和使用權爭議一般是指與草原所有權和使用權相關的爭議，比如草原權屬爭議、侵犯草原所有權和使用權的爭議。相鄰關系爭議等。草原所有權和使用權爭議的產(chǎn)生有以下幾種原因：一是草原的權屬界線不清。例如，大片的草原有兩個或兩個以上的草場經(jīng)營，其權屬邊界可能沒有明顯的、自然的界線。再如，集體經(jīng)濟組織成員承包集體所有的草原，在權屬邊界的確定上也可能存在類似的問題，造成承包農(nóng)戶之間的權屬糾紛。二是一些單位、集體組織和個人在草原的所有權和使用權重新界定或者草原承包經(jīng)營權轉讓的過程中，因以往的草原權屬界線不清或者草原變更登記也會產(chǎn)生草原權屬糾紛。三是由于政策、體制變更造成的歷史遺留問題，至今未能解決，造成草原權屬糾紛。正確處理草原所有權和使用權爭議對保證草原的正常發(fā)展具有現(xiàn)實意義，也非常必要。這些權屬問題如果不能有效地、及時地解決，必然會導致草原的管理混亂，影響到草原的正常利用和保護活動，不僅損害了草原所有者和使用者的權益，也損害了國家的利益。因此，解決好草原所有權和使用權爭議，對維護權利人的合法權益，保護草原資源，促進草原的發(fā)展，具有重要意義。

　　二、關于草原所有權、使用權的爭議，本條規(guī)定了三種解決辦法：

　　1．爭議發(fā)生后先由當事人之間協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指草原所有者或者使用者之間在發(fā)生權屬爭議后，各方在自愿、平等、互諒的基礎上，依照法律的有關規(guī)定，直接進行磋商，自行解決爭議。如果爭議各方達成一致意見則協(xié)商成功，各方都應當按照協(xié)商的意見處理爭議；如果爭議各方協(xié)商不成或者協(xié)商達成協(xié)議后其中一方又反悔造成協(xié)議無法履行，另一方可以依照本條的規(guī)定提請有關的人民政府處理。

　　2．當事人無法通過協(xié)商解決爭議的由有關人民政府處理。依據(jù)本條第二款的規(guī)定，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。這里需要注意，由有關人民政府處理應當區(qū)分兩種情況：

　　（l）草原所有權、使用權歸屬的爭議。這類爭議通常發(fā)生在草原所有權、使用權登記確權之前，由于無明確的法律依據(jù)造成使用權或所有權歸屬的爭議，但也有部分情況是在草原所有權和使用權確定后，由于行政區(qū)劃調整等客觀因素造成所有權和使用權歸屬的爭議。有關人民政府接到要求解決草原所有權。使用權歸屬爭議的申請后，一般是對當事人先進行調解，調解不成的再進行行政裁決。人民政府的調解是在爭議各方當事人自愿的基礎上，依據(jù)事實和法律的有關規(guī)定對當事人進行調停，促使爭議各方當事人進行和解。如果調解不成或者當事人不愿意進行調解，有關人民政府則應依法進行裁決。有關人民政府在進行裁決時，應當本著尊重歷史和現(xiàn)實情況，有利于安定團結，有利于保護、培育和合理利用草原資源，有利于群眾生產(chǎn)和生活的原則，對草原權屬爭議作出公平、公正的處理。一般來說，處理爭議的具體工作由草原行政主管部門承辦，但做出處理決定必須以人民政府的名義并出具處理意見決定書。處理意見決定書一般應當載明爭議各方當事人的基本情況：申請理由、爭議事實和雙方的要求；處理決定所認定的事實、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定提出異議的期限。

　　（2）侵犯草原所有權和使用權、相鄰關系等其他爭議。這類爭議通常不涉及草原所有權和使用權的歸屬問題，草原的所有權和使用權已經(jīng)依法確定，只是在使用草原的過程中產(chǎn)生的侵權爭議。如，未經(jīng)草原使用權人許可，在他人使用的草原上采礦取土等行為引起的侵權爭議；在草原上興建建筑物，影響相鄰草原使用的相鄰關系的爭議等都是這類爭議。對于這類侵權爭議、相鄰關系的爭議，都屬于民事權利義務的爭議，我國民法通則對此都作了具體規(guī)定。行政機關解決這類爭議的時候，不宜采用行政裁決的方式處理。而應當在爭議雙方當事人自愿的基礎上主持調解。調解成功的，雙方當事人應當簽訂協(xié)議書，按照協(xié)議的約定履行各自的職責；經(jīng)調解仍無法達成一致意見的，有關人民政府應當告知爭議雙方當事人可以另行以民事侵權為由向人民法院起訴。當事人也可以直接就此類爭議向人民法院提起訴訟。

　　3．當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。應當說明，本法關于草原所有權、使用權的爭議的處理，在當事人之間無法自愿達成協(xié)議的情況下，規(guī)定了由有關人民政府處理，即有關人民政府是處理草原所有權、使用權爭議的法定機關。因此，由有關人民政府對草原所有權、使用權的爭議作出處理決定是權屬爭議的當事人向人民法院提起訴訟的法定前置程序。也就是說，只有在有關行政機關做出行政處理決定后，當事人才可向人民法院提起訴訟。未經(jīng)有關行政機關做出處理，任何一方當事人均不能直接向人民法院提起有關草原所有權、使用權爭議的訴訟。

　　本條規(guī)定因草原所有權、使用權的爭議向人民法院提起的訴訟應為行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（1999年11月24日由最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，2000年3月10日施行）第一條有關受案范圍的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。依照這一規(guī)定，向人民法院提起行政訴訟的前提是有關人民政府作出了具體行政行為。因此，對人民政府確認草原所有權和使用權的歸屬爭議的行政裁決提起的訟訴，應理解為向人民法院提起行政訴訟。

　　需要說明的是，除了上述所講的需要人民政府進一步確認草原所有權和使用權的歸屬爭議以外。其他草原所有權和使用權的爭議，比如草原權屬已經(jīng)明確的侵犯草原所有權和使用權的爭議等糾紛則應以侵權之訴提起民事訴訟。有關人民政府對這類爭議的處理采用的是調解的形式，爭議的解決是以當事人達成的協(xié)議為依據(jù)，并非人民政府作出的具體行政行為。也就是說，有關當事人對于人民政府對這類草原糾紛的調解處理決定不服的，可以依據(jù)《民事訴訟法》的有關規(guī)定，以爭議中的另一方當事人為被告向有管轄權的人民法院提起民事訴訟。當事人就這類草原侵權爭議的訴訟可以直接向有關人民法院提起，不需要以有關人民政府處理作為前置必經(jīng)程序。

　　三、在草原權屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設施。本條這樣規(guī)定對保證當事人的合法權益，保護草原資源不被破壞，保障爭議的順利解決，避免爭議雙方當事人之間加深矛盾有著重要的作用。同時，這樣規(guī)定也可以有效地保護證據(jù)的完整性，方便有關部門、單位進行調查，做出公正、公平的處理。同時，在草原權屬爭議解決前，有關人民政府對有爭議的草原也不應進行權屬登記。