山東省東營市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）東行終字第11號

　　上訴人（原審被告）利津縣公安局交通警察大隊。住所地，利津縣城津二路178號。

　　代表人秦愛國，大隊長。

　　委托代理人丁文順，山東利華益律師事務所律師。

　　委托代理人任學軍，男，1970年5月3日生，漢族，利津縣公安局交通警察大隊干警。

　　被上訴人（原審原告）李濟峰，男，1971年11月16日生，漢族，山東省淄博市桓臺縣起風鎮魚龍一村農民。

　　委托代理人王愛華，山東至誠律師事務所律師。

　　委托代理人李博生，山東至誠律師事務所律師。

　　上訴人利津縣公安局交通警察大隊不服利津縣人民法院作出的（2002）利行初字第29號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2003年4月21日公開開庭審理了本案。上訴人利津縣公安局交通警察大隊委托代理人丁文順、任學軍，被上訴人李濟峰及委托代理人王愛華、李博生到庭參加了訴訟，本案現已審理終結。

　　利津縣公安局交通警察大隊于2002年9月1日作出《不能確定道路交通事故通知書》，該通知書認定李濟峰與許立平在浮橋上發生的交通事故不屬于道路交通事故。李濟峰對該認定不服，向利津縣人民法院提起行政訴訟。

　　原審認為，《山東省浮橋管理辦法》第28條規定，浮橋發生安全事故后，浮橋公司應按有關規定分別報當地公安、安監或海事機構調查處理。由此可見，與浮橋有關的安全事故可分為道路交通事故（由公安部門負責處理）；內河交通事故（由海事機構負責處理）；其他事故（由安監部門處理）；根據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》的規定，浮橋應屬于“浮動設施”。該《條例》將“船舶、浮動設施在內河通航水域發生的碰撞、觸碰、浪損、擱淺、水災、爆炸、沉沒等引起人身傷亡和財產損失的事件”規定為內河交通事故，應由事故發生地的海事機構調查處理。但本案所涉及的事故明顯不符合該《條例》對內河交通事故的規定。故不屬于內河交通事故；山東省交通廳港航局編印的《山東省浮橋管理實用手冊》在第六章“浮橋安全事故的報告”中特別指出：浮橋上車與車、車與人、人與人之間發生的事故應作為道路交通事故上報，不在《中華人民共和國內河交通事故調查處理規則》所調整的范圍之內。該《手冊》雖不屬于法律規范性文件，但它系為了加強對浮橋的安全管理，由山東省交通行政部門編寫的，因而對山東省浮橋管理具有權威性的指導作用。該《手冊》將浮橋上車與車、車與人、人與人之間發生的事故作為道路交通事故加以明確界定，亦與《山東省浮橋管理辦法》的有關規定相吻合；《中華人民共和國道路交通管理條例》所稱的“道路”，是指“公路、城市街道和胡同（里巷），以及公共廣場、公共停車場等供車輛、行人通行的地方”。《中華人民共和國公路法》第二條第二款規定：“本法所稱公路，包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口”。浮橋作為供車輛、行人通行、與公路相互貫通的浮動設施，雖不能稱之為“公路橋梁”，但從其用途上說，它屬于對公路交通的延伸，具有公路橋梁的特征。因此，在浮橋上發生的車與車、車與人、人與人之間的事故應為道路交通事故，由公安交警部門負責處理。本案所涉及的李濟峰與許立平發生的事故應認定為道路交通事故，因該事故發生在利津縣行政轄區之內，所以利津縣交警有職責對該事故作出處理。原審依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目的規定，判決一、撤銷利津縣公安局交通警察大隊作出的《不能確定道路交通事故通知書》；二、被告利津縣公安局交通警察大隊于本判決生效之日起依據對道路交通事故處理的有關規定，對李濟峰與許立平發生的交通事故予以處理。案件受理費100元，由利津縣公安局交通警察大隊負擔。

　　上訴人利津縣公安局交通警察大隊上訴稱，原審判決認定事實不清，證據不足。《山東省浮橋管理辦法》第28條規定“浮橋發生安全事故后，浮橋公司應按有關規定分別報當地公安、安監或海事機構調查處理”。原審認定這里的“安全事故”包括“道路交通事故”是無法律依據的；《山東省浮橋管理實用手冊》不是規范性文件，對本案不應有法律約束力；原審判決以浮橋“從其用途上說，應屬于對公路交通的延伸”為由，認定本案為道路交通事故也是明顯錯誤，于法無據的。另外，上訴人在一審中，按期提交了答辯狀，有關的法律依據即《中華人民共和國道路交通管理條例》因是眾所周知的行政法規，故上訴人未提供法規文本。關于本案事故不應由上訴人負責調查處理，亦有1996年的相關案例能夠證明。綜上，上訴人認為，《中華人民共和國道路交通管理條例》及《道路交通事故處理辦法》對“道路”及“道路交通事故”均作出了明確界定，原審判決錯誤，請求二審法院撤銷原判，將本案發回重審或查清事實后改判。

　　被上訴人李濟峰答辯稱，上訴人所稱的案例其發生與本案事故非一時、一地、一情節。不能作為本案認定的依據；根據一審判決書載明的，上訴人在收到起訴狀副本之日起10日內，未向法院提交任何事實證據及法律依據。被上訴人對上訴人認定的事實無異議，但上訴人認定本案不屬于道路交通事故卻一直未能提交事實根據和有效的法律依據。依據《行政訴訟法》第32條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第26條、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第1條之規定，上訴人未提交證據應承擔敗訴的后果。本案涉及的事故不屬于水上交通事故或內河交通事故，利津縣南宋浮橋所處的黃河河段早已不屬于“通航水域”，故不能適用《中華人民共和國內河交通安全管理條例》的有關規定而認定是水上交通事故或內河交通事故。《山東省浮橋管理辦法》第28條規定：浮橋發生安全事故，浮橋公司應當立即組織救助并按有關規定報當地公安、安監、海事機構調查處理。從該條文中看出，事故發生各方中必有一方是浮橋方。而本案是浮橋上面的車輛間發生的事故，浮橋本身未發生安全事故，涉及事故雙方的運輸工具是機動車，故不能認定本案是“內河交通事故”。《中華人民共和國公路法》第二條規定：本法所稱公路，包括公路、橋梁、公路隧洞、公路渡口。利津縣南宋浮橋的主要作用就是將黃河南北的公路連接起來，構成公路運輸線。《道路交通管理條例》將道路定義為“供車輛、行人通行的地方”，因此，浮橋具有公路的特征，對浮橋上發生的交通事故應定為“道路交通事故”。請求二審法院駁回上訴，維持原判。

　　對上訴人制作的通知書中認定的事實，被上訴人表示無異議。所以法庭確定的庭審重點是：上訴人認為本案不屬于道路交通事故，其法律依據是否充分。

　　上訴人在庭審中僅向法庭出示“水上交通事故調解協議書”二份。該二份協議書是東營港航監督于1996、1997年對二起在利津縣劉夾河渡口浮橋上發生的交通事故進行調解后制作的協議書。上訴人稱作為行政機關，其職責范圍均是基于法律、法規的明確授權，而目前無任何規范性文件指出浮橋屬于道路，在浮橋上發生的交通事故屬于道路交通事故，因此上訴人作出的不能認定道路交通事故通知書是正確的。上訴人提交的二份協議書是用于印證本案不屬道路交通事故，不應由上訴人管轄。

　　被上訴人對以上證據發表以下質證意見：認為該二份協議書與本案無關，上訴人作出的通知書中沒有依據該二份協議，亦沒有規定上訴人可以依據判例作出具體行政行為，且上訴人未在法定期間提交該二份證據，故不應認定其效力。

　　被上訴人向法庭提交以下證據：

　　1、《山東省浮橋管理實用手冊》第六章第四節的規定“在浮橋上車與車、車與人、人與人之間發生的事故應做為道路交通事故上報，不在《中華人民共和國內河交通事故調查處理規則》所調整的范圍之內。”

　　2、《山東省浮橋管理辦法》第28條的規定“浮橋發生安全事故，浮橋公司應當立即組織救助，并按有關規定報當地公安、安監、海事機構調查處理。”該條款中授權了公安處理浮橋上發生事故的職權。且與《山東省浮橋管理實用手冊》的有關規定相互印證，足以證明浮橋上發生的交通事故應當作為道路交通事故，交警有處理該事故的職責。

　　3、《中華人民共和國行政訴訟法》第32條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第26條、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第1條。上訴人未在法定期間提交證據，應認定上訴人作出的具體行政行為無法律依據。

　　4、《中華人民共和國公路法》第2條第2款“本法所稱公路，包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口”。浮橋從其用途上說應屬于“公路橋梁”，即浮橋屬于公路，也就屬于《道路交通事故處理辦法》所規定的“道路”范圍。

　　上訴人對以上證據發表以下質證意見：

　　對1號證據，認為《山東省浮橋管理實用手冊》是非規范性文件，不能作為行政執法的依據，亦不能作為人民法院對行政機關的具體行政行為進行司法審查的依據；對2號證據，認為該條款不能證明浮橋上發生的安全事故一定包括道路交通事故。而且公安機關包括多個部門，交警只是其中的一個部門，亦不能推定這里的“公安”就是指公安交警。浮橋管理辦法的規定是以浮橋管理為主要目的，它是來約束浮橋公司的，發生安全事故，浮橋公司應當報案，但不一定屬于上訴人的職責范圍。對3號證據，上訴人在法定時間提交了答辯狀，因雙方對事實認定無異議，故沒有向法庭提交事實依據。對于上訴人所依據的法規條款，因是眾所周知的行政法規，故認為沒有提交的必要。對4號證據，認為浮橋不屬于“公路橋梁”。

　　對雙方當事人提交的證據材料作以下認證：

　　上訴人提交的二份調解協議書，僅是用于印證其觀點，不是作為證據提交，本院亦不作為證據采信。被上訴人提交的1號證據是山東省交通行政部門編寫的有關材料，2、3、4號證據是被上訴人證明其觀點所依據的法律、規章，本院確認為有效證據。

　　本院認為，依據《中華人民共和國道路交通管理條例》第二條的規定，道路，是指公路、城市街道和胡同（里巷），以及公共廣場、公共停車場等供車輛、行人通行的地方。在該規定中，雖未明確列明浮橋屬于道路的范疇，但浮橋作為供車輛、行人通行、與公路相互貫通的設施，具有《中華人民共和國道路交通管理條例》中定義的道路的特征。因此，在利津縣南宋浮橋上發生的該次兩車相撞致人死亡事故，上訴人應參照《道路交通處理辦法》的規定，對該事故作出處理。上訴人稱因目前尚無任何規范性文件明確“浮橋”屬于“道路”，浮橋上發生的交通事故屬于道路交通事故，故上訴人作出的《不能確定道路交通事故通知書》的認定是正確的，該主張本院不予支持。原審法院判決撤銷利津縣公安局交通警察大隊作出的《不能確定道路交通事故通知書》的認定正確，依法應予維持；但責令利津縣公安局交通警察大隊“依據”《道路交通事故處理辦法》的規定不當，應予改判。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項之規定，判決如下：

　　一、維持利津縣人民法院（2002）利行初字第29號行政判決的第一項；

　　二、撤銷利津縣人民法院（2002）利行初字第29號行政判決的第二項；

　　三、上訴人利津縣公安局交通警察大隊應參照《道路交通事故處理辦法》的有關規定，對該次交通事故予以處理。

　　二審案件受理費100元，由上訴人利津縣公安局交通警察大隊負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 宋繼業

　　審 判 員 侯麗萍

　　代理審判員 張曉麗

　　二00三年六月五日

　　書 記 員 翁秀明