法公布（2002）第79號

中華人民共和國最高人民法院

行政判決書

　　（2001）行終字第10號

　　上訴人（一審被告）：山東省煙臺市國土資源局（原山東省煙臺市土地管理局）。住所地：山東省煙臺市萊山區(qū)新苑路7號。

　　法定代表人：徐維勝，該局局長。

　　委托代理人：王穎，該局干部。

　　委托代理人：顧先平，北京尚公律師事務所律師。

　　被上訴人（一審原告）：煙臺長城科工貿（集團）公司。住所地：山東省煙臺市解放路185號。

　　法定代表人：盧國慶，該公司經(jīng)理。

　　委托代理人：方曉梅，康達律師事務所律師。

　　委托代理人：鐘煒，康達律師事務所律師。

　　被上訴人（一審原告）：煙臺龍晴建設開發(fā)公司。住所地：山東省煙臺市解放路185號。

　　法定代表人：盧國慶，該公司經(jīng)理。

　　上訴人山東省煙臺市國土資源局（原山東省煙臺市土地管理局，以下簡稱煙臺市土地局）不服山東省高級人民法院對煙臺長城科工貿（集團）公司（以下簡稱長城公司）、煙臺龍晴建設開發(fā)公司（以下簡稱龍晴公司）訴其土地行政處罰決定一案作出的（2000）魯行重初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員岳志強擔任審判長，代理審判員馬永欣、甘雯參加評議的合議庭，于2001年11月15日公開開庭審理了本案，書記員王達擔任記錄。上訴人煙臺市土地局委托代理人王穎、顧先平，被上訴人長城公司、龍睛公司法定代表人盧國慶，委托代理人方曉梅、鐘煒參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。

　　山東省高級人民法院根據(jù)當事人舉證并經(jīng)庭審質證，認定以下事實：1992年9月13日，長城公司在山東省煙臺市城鄉(xiāng)建設委員會（以下簡稱煙臺市建委）牽頭組織的綜合開發(fā)建設公開招標活動中，取得了開發(fā)招標地幅的資格。1992年9月23日，長城公司與煙臺市土地局簽訂《國有土地使用權有償出讓合同書》（以下簡稱《合同書》），合同約定：甲方（煙臺市土地局）向乙方（長城公司）提供的土地條件為“五通一平”，土地達到“五通一平”時，乙方向甲方繳納全部土地出讓金，甲方收到乙方支付的全部出讓金后10日內，依照規(guī)定辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)《國有土地使用證》，乙方在取得該地幅《國有土地使用證》之日起27個月內完成全部規(guī)劃建設工程等內容。1993年10月17日，煙臺市建委召集有煙臺市土地局等有關單位參加的會議，形成了《關于龍晴大廈建設問題的會議紀要》，決定成立龍晴公司，隸屬于長城公司，主要從事大廈的建設、開發(fā)和銷售工作。1994年3月17日，煙臺市土地局向長城公司核發(fā)了煙國用（94）字第61號《國有土地使用證》。之后，煙臺龍晴大廈籌建處曾先后三次向煙臺市建委行文，要求盡快辦理地幅交接工作。并于1995年初在部分移交的土地上動工建設龍晴大廈一期工程，即附樓。1997年12月30日，建設工程地幅內的開關廠車間拆除，實現(xiàn)了《合同書》中規(guī)定的“五通一平”。1998年4月1日，山東省煙臺市房地產(chǎn)開發(fā)領導小組辦公室（簡稱煙臺市開發(fā)辦）、山東省煙臺市城市建設拆遷安置辦公室（煙臺市拆遷辦）與龍晴公司簽訂《土地拆遷交接協(xié)議書》，受讓土地至此全部交付完畢。在此之前，主樓工程沒有動工。1999年6月30日，煙臺市土地局作出煙土監(jiān)字（1999）第1號《土地違法案件行政處罰決定書》，以長城公司未在合同約定的期限內完成工程建設為由，決定無償收回該公司受讓的822107平方米的國有土地使用權。長城公司、龍晴公司對處罰決定不服于1999年7月12日向山東省高級人民法院提起行政訴訟。

　　山東省高級人民法院經(jīng)審理認為，為了履行合同，長城公司曾數(shù)次向煙臺市建委行文，要求盡快完成拆遷工作，交付中標土地，以期在合同約定的期限內完成建設任務，且在部分中標地幅拆遷完畢的情況下，即進行了部分開發(fā)和建設，完成了附樓的建設工程。由于煙臺市土地局未能及時向長城公司提供達到“五通一平”條件的地悟，致使長城公司未能在取得《國有土地使用權證》后的二十七個月內完成全部建設任務。1998年4月1日，煙臺市開發(fā)辦、煙臺市拆遷辦與龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書》中載明“現(xiàn)龍晴大廈項目區(qū)內拆遷已全部完畢并在協(xié)議簽訂之日將該地塊正式移交乙方使用”。上述協(xié)議證明煙臺市土地局向長城公司提供達到“五通一平”條件地幅的時間應為1998年4月1日。按照合同中完成建設工期為27個月的約定，龍晴大廈完成的最終時間為2000年6月。1999年6月30日，原煙臺市土地局作出的處罰決定中認定長城公司未按出讓合同約定的期限開發(fā)利用土地，并作出無償收回出讓土地的行政處罰，屬于認定事實不清、主要證據(jù)不足。

　　長城公司、龍晴公司關于被告嚴重違反《合同書》，并提出判令被告承擔因其違約給原告造成的一切損失的訴訟請求，因不屬于行政訴訟的范疇，長城公司、龍晴公司可另行起訴。

　　龍睛公司是為開發(fā)建設龍晴大廈專門成立的項目公司，行政處罰決定對該公司的權益有實際影響，因此，應當認為龍晴公司具有原告的訴訟主體資格。上訴人認為龍晴公司不具有原告訴訟主體資格的主張難以成立，不予支持。

　　山東省高級人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、5目之規(guī)定，判決撤銷原煙臺市土地局煙土監(jiān)字（1999）第1號土地違法案件行政處罰決定書，一審案件受理費100元由煙臺市土地局負擔。

　　煙臺市土地局不服該判決，向本院提起上訴稱：一審法院認定1998年4月1日《土地拆遷交接協(xié)議書》有效是錯誤的。被上訴人按照出讓合同約定的程序申領了土地使用證，證明長城公司接受了達到“五通一平”條件的地幅。長城公司已于1998年12月30日被注銷營業(yè)執(zhí)照，不具備繼續(xù)開發(fā)的主體資格。龍睛公司不是行政處罰行對人，不具有原告資格。上訴人收回土地使用權有法律、法規(guī)依據(jù)，一審法院判決有誤。

　　被上訴人長城公司、龍晴公司辯稱：長城公司雖然于1994年3月17日獲得《國有土地使用證》但直至1998年4月1日才全部接受該幅土地。一審法院對何時交付“五通一平”土地的認定正確。龍晴公司具有行政訴訟主體資格，其合法權益受法律保護。一審法院判決正確，應予維持。

　　山東省高級人民法院經(jīng)庭審質證，認定被告提供的有效證據(jù)有：煙臺市建委發(fā)給長城公司的《中標通知書》；煙臺市土地局與長城公司簽訂的《合同書》；煙臺市土地局煙土地〔1993〕432號《對中國長城公司建設煙臺龍晴大廈申請使用國有土地請示的批復》；煙臺市土地局為長城公司核發(fā)的《國有土地使用權證》；煙臺市開發(fā)辦、煙臺市土地局、煙臺市第三拆遷辦公室、長城公司四方簽訂的《煙臺市迎賓路南首（東側）龍晴大廈招標土地交付使用書》；煙臺市開發(fā)辦《證明》；《行政處罰聽證筆錄》；煙臺市土地局煙土監(jiān)字（1999）第1號《土地違法案件行政處罰決定書》。

　　認定原告提供的有效證據(jù)有：煙臺龍睛大廈籌建處1994年6月1日關于要求盡快辦理龍晴大廈建設地幅交接工作給煙臺市建委的報告；煙臺市建委簽發(fā)給長城公司的《中標通知書》；煙臺市開發(fā)辦、煙臺市拆遷辦、龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書》；煙臺市建委第31期《關于龍晴大廈建設問題的會議紀要》；煙臺龍晴大廈籌建處給煙臺市開發(fā)辦《關于龍晴大廈地幅問題的申述》。

　　以上證據(jù)隨案移送本院，經(jīng)審查，可以作為認定本案事實的根據(jù)。

　　合議庭經(jīng)庭審質證對本案以下有爭議的事實進行了審查：

　　關于何時把“五通一平”的土地交付給長城公司、龍晴公司的事實。上訴人向一審法院提供了煙臺市土地局、煙臺市房地產(chǎn)開發(fā)辦、煙臺市第三拆遷辦公室與長城公司簽署的《煙臺市迎賓路南首（東側）龍晴大廈招標土地交付使用書》，以證明長城公司已于1993年3月1日接受了土地。長城公司、龍睛公司則向一審法院提供1998年4月1日龍睛公司與煙臺市開發(fā)辦、煙臺市拆遷辦簽訂的《土地拆遷交接協(xié)議書》，以證明1998年4月1日長城公司、龍晴公司才實際全部接受該幅土地。根據(jù)煙臺市土地局提供的煙臺市房地產(chǎn)開發(fā)辦關于全部移交土地《證明》的內容顯示，在該地幅內的煙臺開關廠車間于1997年12月30日才拆遷完畢。庭審中，上訴人對此證據(jù)內容表示認同。上訴人提供的《煙臺市迎賓路南首（東側）龍晴大廈招標土地交付使用書》，不能證明已于1993年將“五通一平”的土地交付長城公司、龍晴公司。因此，對該證據(jù)本院不予認定。

　　關于長城公司是否被工商機關注銷登記的事實。在本院二審庭審過程中，法庭就案卷中一審法院調取的有關對長城公司被注銷登記的事實，要求當事人進行質證，雙方當事人均表示對該證據(jù)不了解，也沒有提出新的不同證據(jù)。本院委托山東省煙臺市中級人民法院對該事實進行調查取證表明，長城公司于1998年12月28日被山東省煙臺市開發(fā)區(qū)工商行政管理局吊銷營業(yè)執(zhí)照，但長城公司沒有申請過注銷登記，煙臺市開發(fā)區(qū)工商行政管理局也未對該企業(yè)注銷登記。

　　本院認為，煙臺市土地局依職權對長城公司有償使用國有土地實施監(jiān)督檢查，符合有關法律規(guī)定。根據(jù)煙臺市開發(fā)辦、煙臺市拆遷辦、龍睛公司三方簽訂的《土地拆遷移交協(xié)議書》，可以證明龍晴大廈工程建設地幅達到“五通一平”的交付時間為1998年4月1日，煙臺市土地局認為長城公司取得《國有土地使用證》之日為“五間一平”地幅交付時問的證據(jù)不足。按照合同中完成建設工期為27個月的約定，龍晴大廈完成的最終時間為2000年6月。1999年6月30日，原煙臺市土地局作出的處罰決定中認定長城公司未按出讓合同約定的期限開發(fā)利用土地，并作出無償收回出讓土地的行政處罰，屬于認定事實不清、主要證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國公司登記管理條例》的有關規(guī)定，長城公司于1998年12月28日被工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照，該公司由此喪失了從事經(jīng)營活動的行為能力，但并不意味著該公司的終止，在該公司被依法注銷登記之前，其認為合法權益受到侵害，有權以自己的名義提起訴訟。

　　龍晴公司系專門從事龍晴大廈建設的項目公司，并取得了山東省煙臺市規(guī)劃局核發(fā)的《工程建設規(guī)劃許可證》和煙臺市建委核發(fā)的《工程建設開工許可證》。煙臺市土地局作出的煙土監(jiān)字（1999）第1號處罰決定對龍晴公司的權益有實際影響。煙臺市土地局稱長城公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照，龍晴公司不是行政處罰相對人，非適格原告的理由不能成立，本院不予支持。一審法院對具體行政行為合法性審查，認定事實清楚，適用法律正確。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的有關規(guī)定，土地管理部門與土地使用者簽訂土地使用權出讓合同的行為，屬于土北管理的一種方式。土地使用者認為土地管理部門違反合同的約定并請求賠償，符合《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規(guī)定。一審法院認為被上訴人提出的賠償請求不屬于行政訴訟的范疇，缺乏法律依據(jù)。但煙臺市土地局與被上訴人長城公司簽訂的《合同書》中，未約定達到“五通一平”條件的地幅交付的具體時間，被上訴人提出上訴人違反合同約定應承擔賠償責任的請求缺乏事實依據(jù)，本院不予支持。

　　綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條第（二）項第1目、第六十一條第（三）項和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條的規(guī)定，判決如下：

　　一、持山東省高級人民法院（2000）魯行初字第1號行政判決，即撤銷原山東省煙臺市土地管理局煙土監(jiān)字（1999）第1號《土地違法案件行政處罰決定書》；

　　二、 駁回煙臺長城科工貿（集團）公司、煙臺龍晴建設開發(fā)公司的賠償請求。

　　本案二審案件受理費100元由上訴人山東省煙臺市國土資源局負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審判長　岳志強

　　代理審判員　馬永欣

　　代理審判員　　甘　雯

　　二○○二年二月二十七日

　　書記員　王　　達