山東省東營市中級人民法院

行政判決書

　　（2004）東行終字第17號

　　上訴人（原審第三人）利津縣公路管理局。

　　法定代表人范樂強(qiáng)，局長。

　　委托代理人張志強(qiáng)，山東法瀚律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告）李振堂，男，漢族，1954年5月生，利津縣北嶺鄉(xiāng)老臺二村村民，住該村。

　　委托代理人杜眾華，山東達(dá)洋律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人馬爭軍，山東達(dá)洋律師事務(wù)所律師。

　　原審被告利津縣人民政府。

　　法定代表人聶建軍，縣長。

　　委托代理人李新文，男，1965年1月14日生，漢族，利津縣人民政府法制辦干部。

　　委托代理人李洪建，男，1960年8月25日生，漢族，利津縣國土資源局干部。

　　上訴人利津縣公路管理局因用地行政登記案，不服河口區(qū)人民法院作出的（2003）河行初字第42號行政判決，向法院提起上訴。本院受理后于2004年5月17日依法公開開庭審理了本案。上訴人委托代理人張志強(qiáng)、被上訴人李振堂及其委托代理人杜眾華、原審被告利津縣人民政府委托代理人李新文、李洪建到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　上訴人利津縣公路管理局（以下簡稱縣公路局）上訴稱，一、原審法院認(rèn)定事實(shí)不清。原審法院沒有對原審原告的主體及其是否有權(quán)提起訴訟進(jìn)行審查，且原審認(rèn)定原審被告沒有對上訴人申請登記的土地情況予以公告是與事實(shí)不符的。二、原審法院適用法律不當(dāng)。原審法院不應(yīng)以1989年《土地登記規(guī)則》第7條的規(guī)定來撤銷上訴人所持有的利國用（92）字第0725號國有土地使用證，而應(yīng)根據(jù)《土地登記規(guī)則》第3、34條的規(guī)定，責(zé)令原審原告對其土地使用證依法進(jìn)行變更登記。即使原審被告為上訴人頒發(fā)的國有土地使用證的行為違反法律規(guī)定，原審法院也不應(yīng)撤銷該證。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規(guī)定，法院應(yīng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。綜上所述，原審法院沒有對原審原告的訴訟主體進(jìn)行審查，對事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)。上訴人請求：1、依法撤銷河口區(qū)法院（2003）河行初字第42號行政判決；2、依法駁回被上訴人李振堂的訴訟請求；3、二審訴訟費(fèi)由被上訴人李振堂承擔(dān)。

　　被上訴人李振堂答辯稱，上訴人縣公路局申請土地使用權(quán)進(jìn)行土地登記應(yīng)在申請之后，根據(jù)申請對地籍情況進(jìn)行調(diào)查作為確權(quán)的主要證據(jù)。利津縣人民縣政府依據(jù)在上訴人提出用地申請之前的地籍調(diào)查作為確權(quán)的證據(jù)是違反法律規(guī)定的，應(yīng)予以撤銷，故原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。請求二審法院依法駁回上訴人縣公路局的上訴請求。

　　原審被告利津縣人民政府（以下簡稱縣政府）答辯稱，一、原審法院認(rèn)定事實(shí)不清。1、原審法院認(rèn)定原審被告為濱海路部分分段登記確權(quán)中，土地登記為初始登記是不正確的，且變更登記不應(yīng)適用公告程序。原審法院認(rèn)定原審被告沒有履行公告程序，即認(rèn)定原審被告程序違法屬認(rèn)定事實(shí)不清。2、原審法院認(rèn)定上訴人申請土地確權(quán)登記后，原審被告沒有進(jìn)行地籍調(diào)查是不正確的。二、原審法院適用法律不當(dāng)。1、原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》（1989年）不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規(guī)定，原審法院不應(yīng)撤銷原審被告頒發(fā)的土地使用證。三、原審原告李振堂的行政賠償請求不能成立。1992年濱海路拓寬改造時(shí)，利津縣修路指揮部對包括原審原告李振堂在內(nèi)的北嶺鄉(xiāng)21戶沿路被用地戶進(jìn)行了補(bǔ)償，支付遷占費(fèi)共計(jì)41995元（原審原告435元）。后原審原告李振堂非但沒有依法變更其土地使用證，反而以原審被告頒發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證侵犯其土地使用證的無理要求不能成立。請求二審法院維持原審被告為上訴人頒發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證，維護(hù)原審被告的合法權(quán)益。

　　案經(jīng)原審法院審理認(rèn)定，1991年原告李振堂在買下本村的馬車店后，向被告縣政府提出申請并由被告為其核發(fā)了利集建（1991）字第02594號集體土地建設(shè)用地使用證。1992年，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)了利國用（92）字第0725號國有土地使用證，兩證面積交叉重疊155.96平方米。2003年8月24日原告李振堂向東營市人民政府提出行政復(fù)議，要求撤銷被告縣政府核發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證并賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失。東營市人民政府于2003年10月22日作出東政復(fù)決字［2003］8號行政復(fù)議決定書，維持了被告縣政府的具體行政行為。原告不服，提起行政訴訟。

　　原審認(rèn)為，根據(jù)1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第9條第2款的規(guī)定“全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。”1989年《土地登記規(guī)則》第7條規(guī)定“初始土地登記程序?yàn)樯陥?bào)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊登記、頒發(fā)土地證書”；第9條規(guī)定“初始登記開始，由縣級人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容包括：1、土地登記區(qū)的劃分；2、土地登記年限；3、土地登記收件地點(diǎn)；4土地登記申請者應(yīng)提交的有關(guān)證件；5、其他事項(xiàng)”。被告縣政府對該路此前一直沒有確權(quán)，所以該次確權(quán)登記為初始登記。而被告沒有依據(jù)《土地登記規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對申請人申請登記的土地情況予以公告，并且其在第三人申請土地確權(quán)登記后沒有進(jìn)行地籍調(diào)查，只是以在此之前的地籍調(diào)查為本次確權(quán)的證據(jù)。因此，被告為第三人頒發(fā)利國用（92）字第0725號國有土地使用證的具體行政行為違反了1989年《土地登記規(guī)則》規(guī)定的程序。根據(jù)被告提交的證據(jù)及庭審情況，原審法院認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定地籍調(diào)查表應(yīng)為土地確權(quán)的主要證據(jù)，但被告提供的地籍調(diào)查表不僅在第三人的申請之前，同時(shí)內(nèi)容存在重大瑕疵，不能作為確權(quán)的證據(jù)使用，因此，被告為第三人進(jìn)行土地確權(quán)的行政行為主要證據(jù)不足。土地確權(quán)是在能證明確定國有、集體、鎮(zhèn)村國有或集體土地適用的范圍內(nèi)，通過地籍調(diào)查，實(shí)地測繪等手段，確定出土地的面積和四至的界限，進(jìn)行注冊、登記發(fā)證的過程。根據(jù)利政土字（1992）15號文件、利政土字（1992）16號文件、1988年修訂《中華人民共和國土地管理法》第9條、東政發(fā)（1991）44號文件的有關(guān)規(guī)定，被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)利國用（92）字第0725號國有土地使用證的具體行政行為是土地確權(quán)行為。因此， 被告縣政府沒有超越其法定職權(quán)。庭審中被告認(rèn)為原告李振堂的起訴超過法定起訴期限。原審法院認(rèn)為，原告李振堂于2003年8月24日向東營市人民政府提出行政復(fù)議，東營市人民政府于2003年10月22日作出的東政復(fù)決字［2003］8號行政復(fù)議決定書并于2003年10月25日送達(dá)原告李振堂。原告李振堂于2003年11月7日向東營市中級人民法院提起行政訴訟，東營市中級人民法院受理后指定河口區(qū)人民管轄。因此，李振堂的起訴沒有超過起訴期限。

　　綜上所述，原審法院認(rèn)為，被告縣政府為第三人縣公路局頒發(fā)利國用（92）字第0725號國有土地使用證的行為程序違法，主要證據(jù)不足；原告認(rèn)為被告被訴的具體行政行為是土地征用行為的主張本院不予支持。原審被告依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第一、三目的規(guī)定，判決撤銷被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證。

　　原審被告縣政府向法庭提供了以下證據(jù)：

　　1、1992年4月1日利津縣公路站土地登記申請書。

　　2、縣政府利政土字（1992）15號、16號文件。證明縣政府對有關(guān)資料進(jìn)行了審查，對頒發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證的行為進(jìn)行了審查和確權(quán)。

　　3、濱海路部分路段的確權(quán)資料。證明土地登記程序完善，證據(jù)確鑿。

　　4、利國用（92）字第0725號國用土地使用證。

　　5、1988年修訂《中華人民共和國土地管理法》。

　　6、1989年《土地登記規(guī)則》。

　　7、1991年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》。

　　8、東政發(fā)（1991）44號文件《東營市人民政府批轉(zhuǎn)市交通局、市土地管理局關(guān)于搞好公路局沿線用地地籍調(diào)查登記發(fā)證工作的請求的通知》。

　　上訴人縣公路局對以上證據(jù)發(fā)表以下質(zhì)證意見：縣政府根據(jù)上訴人縣公路局提出的申請依法進(jìn)行審查及地籍調(diào)查，并為上訴人頒發(fā)的利國用（92）0725號國用土地使用證是正確的。

　　同時(shí)，上訴人縣公路局向法庭提交了1992年濱海路改造時(shí)給21戶用地戶的賠償及利津縣北嶺鄉(xiāng)財(cái)政所的收據(jù)一份。證明濱海路改造時(shí)，縣公路局已對李振堂給予補(bǔ)償，自補(bǔ)償之后，李振堂應(yīng)當(dāng)對其所持有的集體土地建設(shè)用地使用證進(jìn)行變更，其沒有變更是違反法律規(guī)定的，其所持有的集體土地建設(shè)用地使用證已經(jīng)無效，其主體資格已經(jīng)喪失。

　　原審被告縣政府對縣公路局提供的證據(jù)發(fā)表以下意見：縣政府對縣公路局土地確權(quán)登記是初試登記，李振堂沒有申請變更登記，是造成李振堂與縣公路局頒證中土地存在重疊的原因。

　　被上訴人李振堂對縣政府提供的以上證據(jù)發(fā)表以下意見：縣政府提交的地籍調(diào)查表中的時(shí)間均是1992年3月，而縣公路局申請用地的時(shí)間是1992年4月。根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定，在用地人提出用地申請之后，土地管理部門根據(jù)申請進(jìn)行地籍調(diào)查，而縣政府作出的地籍調(diào)查，是在縣公路局提出用地申請之前。因此，該地籍調(diào)查不能作為確權(quán)給縣公路局的證據(jù)。縣政府為縣公路局作出土地確權(quán)的證據(jù)不足，程序違法。故縣政府為縣公路局頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證應(yīng)予以撤銷。同時(shí)對縣公路局提供的證據(jù)，李振堂認(rèn)為，上訴人縣公路局提供的利津縣北嶺鄉(xiāng)制作的補(bǔ)款明細(xì)表中，沒有李振堂的簽名，無法證明該補(bǔ)償款是否支付李振堂，故該證據(jù)不能作為有效證據(jù)使用。根據(jù)《土地登記規(guī)則》第7、8、9條的規(guī)定，縣政府對縣公路局提出的用地申請應(yīng)當(dāng)在其申請后進(jìn)行地籍調(diào)查，并對登記情況予以公告。因此，縣政府為上訴人縣公路局頒證程序違法。

　　同時(shí)，被上訴人李振堂向法庭提供了在一審中提交的以下證據(jù)：

　　1、利集建（1991）字第02594號集體土地建設(shè)用地使用證。

　　2、利津縣人民法院現(xiàn)場勘驗(yàn)的測量圖。

　　上訴人縣公路局、原審被告縣政府對以上證據(jù)的質(zhì)證意見同一審中的質(zhì)證一致。

　　經(jīng)庭審質(zhì)證，法庭認(rèn)為，對上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、原審被告縣政府提供的證據(jù)能夠證明案件的事實(shí)，對其效力應(yīng)予認(rèn)定。

　　根據(jù)上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、被上訴人縣政府提供的證據(jù)及庭審情況本案確認(rèn)事實(shí)同一審中認(rèn)定事實(shí)一致。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二十一條的規(guī)定，國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，要按照土管法的規(guī)定辦理。第二十三條規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位必須持國務(wù)院主管部門或者縣級以上地方人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。本案原審被告縣政府未提交證明在1992年濱海路拓寬時(shí)，將集體土地征用為國有土地的證據(jù)，在1992年7月直接為上訴人縣公路局頒發(fā)了利國用（92）字第0725號國有土地使用證，其頒證不符合法定程序，屬程序違法。但鑒于該案的實(shí)際情況，撤銷原審被告被訴的具體行政行為將會給國家利益或公共利益造成重大損失，故原審被告頒發(fā)的利國用（92）字第0725號國有土地使用證不予撤銷，但應(yīng)確認(rèn)違法。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第三目、第六十一條第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條的規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷東營市河口區(qū)人民法院作出的（2003）河行初字第42號行政判決；

　　二、確認(rèn)原審被告利津縣人民政府為上訴人利津縣公路管理局頒發(fā)利國用（92）字第0725號國有土地使用證違法。

　　一、二審案件受理費(fèi)各100元，均由原審被告利津縣人民政府負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　宋繼業(yè)

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二00四年五月三十日

　　書　記　員　　邵金芳