海　南　省　高　級　人　民　法　院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１６９號

　　
　　上訴人（原審原告）儋州市王五鎮光村村委會妙山村民小組，住所地儋州市王五鎮。
　　法定代表人符錦豪，該村民小組組長。
　　委托代理人陳家健，儋州市那大法律事務所主任。
　　上訴人（原審原告）符錦森，男，１９６２年２月１９日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符壯林，男，１９６４年４月２５日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符壯家，男，１９７１年９月１０日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符壯年，男，１９７３年５月８日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符春歲，男，１９５０年１月１日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符錦英，男，１９５４年４月１８日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）符錦標，男，１９６０年３月１８日出生，漢族，儋州市王五鎮光村村委會妙山村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）吳壯瑤，男，１９４９年７月９日出生，漢族，儋州市中和鎮和平村委會人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）麥振賢，男，１９６６年７月２３日出生，漢族，儋州市白馬井鎮塞基村委會人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）吳林峰，男，１９６４年２月１８日出生，漢族，儋州市白馬井鎮馬口井村委會港南鋪村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）吳運珂（又名吳小秋），男，１９４８年４月１８日出生，漢族，儋州市白馬井鎮馬口井村委會港南鋪村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）陳錦彪（又名陳彪二），男，１９６６年４月２４日出生，漢族，儋州市白馬井鎮南莊村委會新村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）陳冠庭，男，１９５３年９月１７日出生，漢族，儋州市白馬井鎮南莊村委會大南候村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）李恩儂，男，１９５１年７月１０日出生，漢族，儋州市中和鎮水井村委會人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）陳啟明，男，１９４５年１０月５日出生，漢族，儋州市白馬井鎮南莊村委會南莊新村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）陳錦偉（又名陳彪三），男，１９６９年１０月２６日出生，漢族，儋州市白馬井鎮南莊村委會新村人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）吳義金，男，１９６４年５月１日出生，漢族，儋州市新州鎮人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）吳義明，男，１９５２年２月３日出生，漢族，儋州市新州鎮人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）曾其壁（又名曾助梅），男，１９４６年７月７日出生，漢族，儋州市中和鎮水井村委會人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人（原審原告）曾其壯，男，１９６３年１０月２９日出生，漢族，儋州市中和鎮水井村委會人，現住儋州市王五鎮石馬嶺農場。
　　上訴人符錦森等２０人推選訴訟代表人麥振賢、吳壯瑤。
　　上訴人符錦森等２０人共同委托代理人陳家健，儋州市那大法律事務所主任。
　　被上訴人（原審被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大鎮中興大道。
　　法定代表人郭全茂，市長。
　　委托代理人河發亮，儋州市人民政府法制辦干部。
　　原審第三人儋州市白馬井鎮福村村委會福村經濟社，住所地儋州市白馬井鎮。
　　法定代表人萬令興，社長。
　　委托代理人萬善謨，男，１９５８年１２月３０日出生，漢族，儋州市白馬井鎮福村村委會干部，住該村。
　　委托代理人鄭壽安，男，１９３５年６月１３日出生，漢族，儋州市白馬井鎮福村村委會人，儋州市白馬井鎮漁業協會副會長，住該村。
　　上訴人儋州市王五鎮光村村委會妙山村民小組（以下簡稱妙山村民小組）及上訴人符錦森等２０人因其訴被上訴人儋州市人民政府（以下簡稱儋州市政府）給原審第三人儋州市白馬井鎮福村經濟合作社（以下簡稱福村經濟社）頒發儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》一案不服海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１６０號行政判決，于２００６年９月２８日向本院提起上訴。本院于２００６年１０月２４日立案受理后依法組成合議庭，于同年１２月１９日在本院第二審判庭公開開庭審理。上訴人妙山村民小組的法定代表人符錦森及其委托代理人陳家健，上訴人符錦森等２０人推選的訴訟代表人麥振賢、吳壯瑤，被上訴人儋州市政府的委托代理人何發亮，原審第三人福村經濟社的法定代表人萬令興及其委托代理人萬善謨、鄭壽安到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　原審認定，爭議地位于儋州市王五鎮石馬嶺南側，稱為＂石馬嶺＂地，該地是公社化時期人民政府劃撥給福村經濟社經營管理的土地。福村經濟社于１９７０年組織周圍集體經濟組織的村民對該地進行開荒造田并一直用以農業種、養殖業使用，妙山村民小組的個別村民及附近村民也在該地上零星使用過，建有一些簡易房屋和生活設施。２００４年４月１５日，福村經濟社就＂石馬嶺＂當中的５１６．０８１３畝（折合３４．４０５公頃）土地所有權和使用權（四至為：東至徐浦五隊地、南至徐浦五隊地、西至妙山村地、北至光村片村共有地）提出登記發證申請，儋州市政府受理了福村經濟社申請后，其土地管理職能部門組織包括妙山村民小組在內的相鄰農村集體經濟組織對福村經濟社申請登記的土地進行現場指界，妙山村民小組的法定代表人符錦豪參加了指界，并在儋州市國土環境資源局制作的《土地權屬界線核定書》＂雙方指界人簽章＂一欄簽名并蓋上單位公章。儋州市國土環境資源局根據現場指界的四至和面積情況于２００４年１０月１７日繪制出土地權屬界線電腦圖，妙山村民小組的法定代表人符錦豪在該圖上簽名并蓋上單位公章。參與指界的王五鎮光村村委會木萬頭經濟合作社的法定代表人吳瓊佑、王五鎮徐浦第五經濟社的法定代表人李綿昌亦在儋州市國土環境資源局制作和繪制的《土地權屬界線核定書》及電腦圖上簽名蓋章。儋州市政府于２００５年１月２６日給福村經濟社辦理了上述土地所有權登記并頒發了儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》，確認福村經濟社享有面積為３４．４０５公頃土地的所有權。２００６年５月，妙山村民小組在儋州市人民法院受理福村經濟社提起的民事侵權訴訟中得知儋州市政府給福村經濟社頒發的上述土地所有權證后，遂提起本行政訴訟，請求撤銷儋州市政府給福村經濟社頒發的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　原審認為，福村經濟社申請所有權登記的土地來源的事實除有證人證言外，還有王五鎮政府和白馬井鎮政府出具的證明材料予以證實，且妙山村民小組及符錦森等２０名村民也承認福村經濟社于１９７０年開始在該地上開荒造田的事實。儋州市政府根據福村經濟社的申請，經過地籍調查，召集土地相鄰各方到現場指界，且參加指界的各方包括妙山村民小組的法定代表人符錦豪均在儋州市政府的土地管理職能部門制作和繪制的土地界線核定書及土地界線圖上簽名蓋章，承認了福村經濟社所申請登記的土地的四至范圍和面積。妙山村民小組法定代表人符錦豪在庭審中稱儋州市政府的土地管理職能部門提供的《土地權屬界線核定書》及界線圖給其簽名蓋章時，該核定書和界線圖上是空白的、并未填寫有土地的四至范圍和面積等內容，符錦豪的這一辯解理由沒有提供相應證據證明，不予采納。妙山村民小組及符錦森等２０名村民主張爭議地所有權和使用權沒有事實和法律依據，不予支持。鑒于儋州市政府未能舉證證明在登記發證前履行了公告程序，且福村村民小組提供的也僅是公告內容的復印件，該公告是否已經張貼及張貼的時間、地點均未注明，故應認定未履行公告程序，在發證程序上存在瑕疵，給福村經濟社所頒發的土地所有證不宜判決維持，但基于本案的上述具體情況，考慮到妙山村民小組及２０名村民的主張不能成立，故判決駁回妙山村民小組及符錦森等２０名村民的訴訟請求。
　　上訴人妙山村民小組及符錦森等２０名村民共同上訴稱，一、上訴人承認福村經濟社１９７０年在發證土地上耕作，但認為其耕作面積只有約６０畝，１９７２年以后丟荒。１９７５年妙山村民小組在福村經濟社丟荒水田上耕作，不斷擴大山地面積約至６００畝。１９７８年、１９８０年妙山村民小組先后將該土地約５００畝借用、發包給符錦森等２０名村民一直耕作至今。自１９７５年至１９８０年期間妙山村民小組及土地承包人已在耕作地上建有房屋１０多間、水井２口、漁塘２個、道路２公里、排水溝１公里等生產、生活設施，房前屋后還種植苦煉樹、椰子樹等。從１９７５年至今發證土地約６００畝（含福村經濟社丟荒的６０畝水田）一直由上訴人使用管理，這方面事實有妙山村民小組與符錦森等２０名村民簽訂的《土地承包合同》，王五鎮光村村委會、木萬頭經濟合作社等出具的書證，石馬嶺醫院鄭忠儂、徐漢川、何文臣等證人證言及符錦森等２０名承包戶２０多年來在地上種植的長、短期農作物、房屋、水井、漁塘等物證證明，還有儋州市法院的評估通知書、現場勘測通知書等證明。而福村經濟社提供的證人證言，根據《土地登記規則》規定不能作為土地權屬登記的依據，如：吳鯉清《證明材料》，從內容上看不能證明福村經濟社自１９７０年至今一直連續使用發證土地５００余畝；王五鎮政府沒有管轄福村經濟社，無權給福村經濟社出具土權源證明，且該發證土地是集體土地不是國有土地，根本不存在劃撥土地情形，該權源證明還認定福村經濟社從人民公社成立后一直經營、管理、使用至今，可福村經濟社誰一直在經營使用發證地根據沒有相關證據證明；白馬井鎮政府出具的《證明》是儋州市政府登記發證后出具的權源證明，不能作為發證依據。因此，原審判決認定事實不清，證據不足。二、妙山村民小組法定代表人符錦豪在《土地界線核定書》及土地界線圖上簽名蓋章，是儋州市政府利用各鄉鎮集中各村在土地走界確權期間，以欺詐手續騙取其在空白的土地界線核定書上簽名蓋章，該份證據不能作為定案依據。三、本案土地登記未予公告違反《土地登記規則》第十五條規定，屬登記程序違法，應當予以撤銷。原審適用最高法院解釋規定，判決駁回上訴人訴訟請求，屬適用法律錯誤。四、根據《海南省確定土地權屬若干規定》第二十條規定，本案發證土地應依法歸屬妙山村民小組集體所有。本案土地權屬存在爭議，根據《土地登記規則》第六十七條規定，儋州市政府在地籍調查階段應暫停登記該宗地，并依照《土地權屬爭議調查處理辦法》的有關規定，先行確權處理后，才以處理結果作為登記發證的依據。故上訴請求撤銷原審判決，撤銷儋州市政府給福村經濟社頒發的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　被上訴人儋州市政府答辯稱，根據王五鎮政府出具的證明，頒證土地來源是解放后人民政府劃撥給福村經濟社的，該經濟社從人民公社成立后一直經營、管理、使用頒證土地至今。故福村經濟社的申請所有權登記的土地權源清楚，程序合法。原審認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。
　　原審第三人福村經濟社述稱，頒證土地是由福村經濟社開荒而來，并建農場一直使用管理至今，并不存在丟荒。上訴人在頒證土地上建有簡易房屋，是由于農場聘上訴人在農場干工為方便其生活所建。上訴人稱其村民長期使用頒證土地和將頒證土地發包給外村村民承包均不符合事實，承包合同簽訂時還沒有經濟合作社的公章，承包合同不真實。另外，政府發證時也進行了公告。故政府發證認定事實清楚，程序合法，應予維持。
　　二審庭審中，當事人各方仍以原審中提供的有關證據證明各自的主張。經審理查明，頒證土地位于儋州市王五鎮石馬嶺東南側，稱為＂石馬嶺＂地。原審第三人福村經濟社于１９７０年組織周圍村集體經濟組織的村民對部分頒證土地進行開荒造田，妙山村民小組的個別村民及附近村民在頒證土地上建有一些簡易房屋和生活設施。２００４年４月１５日，儋州市政府根據福村經濟社就＂石馬嶺＂當中的５１６．０８１３畝（折合３４．４０５公頃）土地所有權和使用權（四至為：東至徐浦五隊地、南至徐浦五隊地、西至妙山村地、北至光村片村共有地）提出登記發證申請。２００４年１０月１７日，儋州市制作了一份《白馬井鎮福村經濟合作社與妙山村經濟社土地權屬界線圖》，圖的幅號為Ｇ０４３０１９（石馬嶺農場），上有權利人妙山村民小組和權利人福村經濟社的法定代表人的簽名并加蓋公章，同日還分別制作了《白馬井鎮福村經濟合作社與王五鎮光村片村經濟社共有地土地權屬界線圖》、《白馬井鎮福村經濟合作社與徐浦村第五經濟合作社土地權屬界線圖》、《白馬井鎮福村經濟合作社宗地圖》。２００５年１月２６日，儋州市政府給福村經濟社頒發了儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。２００６年５月１１日，福村經濟社向儋州市人民法院提起民事侵權訴訟，要求符壯年等２３人停止對其集體所有的石馬嶺農場５１６．０８１３畝的土地權屬的侵占。妙山村民小組及符錦森等２０名上訴人遂提起行政訴訟，請求撤銷儋州市政府給福村經濟社頒發的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　本院認為，政府在頒證過程中應當對頒證土地的權屬來源進行審查。關于本案頒證土地的權屬來源，被上訴人儋州市政府認為根據王五鎮政府出具的證明，頒證土地來源是解放后人民政府劃撥給福村經濟社的。但是，被上訴人沒有提供人民政府劃撥的相關證據，而原審第三人福村經濟社認為是由其１９７０年開荒而來，上訴人認為只有其中部分土地是由原審第三人開荒而來，故根據現有證據尚不能證明頒證土地就是來源于政府劃撥。在權屬來源不清楚的情況下，政府應當對頒證土地的實際使用情況進行審查。但是，被上訴人對頒證土地的實際使用情況沒有進行調查，而上訴人確實在頒證土地上建有房屋，對部分頒證土地確實在使用且已經使用多年，被上訴人僅憑王五鎮政府出具的證明就認為頒證土地一直由原審第三人使用，缺乏證據相印證。原審認定原審第三人主張的事實較上訴人主張的事實具有證據優勢，但沒有對政府作出具體行政行為所依據的事實是否有充分的證據予以認定，屬認定事實不清，證據不足。另外，被上訴人在收到原審第三人的申請后，雖然制作了原審第三人福村經濟社與相鄰經濟社的土地權屬界線圖，但沒有附文字說明，也沒有附《土地權屬界線核定書》，尚不足以證明其曾組織相鄰各方當事人到現場進行指界，且現有證據也不能證明其在發證前已公告征詢異議，頒證程序違法。被上訴人和原審第三人認為，被上訴人已經制作土地權屬界線核定書，但該權屬界線核定書是在收到原審第三人申請發證之前做全縣連片地籍調查過程中所作，并非針對原審第三人申請所作，故其理由不能成立。綜上，被上訴人儋州市政府給原審第三人頒證，認定事實不清，證據不足，應予撤銷。原審認定事實不清，證據不足，導致適用法律不當。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、第五十四條第（二）項、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十條之規定，判決如下：
　　一、撤銷海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１６０號行政判決；
　　二、撤銷儋州市人民政府給儋州市白馬井鎮福村村委會福村經濟社頒發的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》；
　　三、儋州市人民政府在六個月內對頒證土地重新作出處理。
　　本案一審、二審案件受理費共計人民幣２００元，由被上訴人儋州市人民政府負擔。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　趙　　　　立
審　　判　　員　　　錢　　　　冰
代理審判員　　　葉　珊　茹



二ОО六年十二月二十一日

書　　記　　員　　　石　　　磊