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（２００６）瓊行終字第１６９號

　　
　　上訴人（原審原告）儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村民小組，住所地儋州市王五鎮(zhèn)。
　　法定代表人符錦豪，該村民小組組長。
　　委托代理人陳家健，儋州市那大法律事務(wù)所主任。
　　上訴人（原審原告）符錦森，男，１９６２年２月１９日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符壯林，男，１９６４年４月２５日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符壯家，男，１９７１年９月１０日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符壯年，男，１９７３年５月８日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符春歲，男，１９５０年１月１日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符錦英，男，１９５４年４月１８日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）符錦標(biāo)，男，１９６０年３月１８日出生，漢族，儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）吳壯瑤，男，１９４９年７月９日出生，漢族，儋州市中和鎮(zhèn)和平村委會人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）麥振賢，男，１９６６年７月２３日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)塞基村委會人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）吳林峰，男，１９６４年２月１８日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)馬口井村委會港南鋪村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）吳運珂（又名吳小秋），男，１９４８年４月１８日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)馬口井村委會港南鋪村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）陳錦彪（又名陳彪二），男，１９６６年４月２４日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)南莊村委會新村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）陳冠庭，男，１９５３年９月１７日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)南莊村委會大南候村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）李恩儂，男，１９５１年７月１０日出生，漢族，儋州市中和鎮(zhèn)水井村委會人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）陳啟明，男，１９４５年１０月５日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)南莊村委會南莊新村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）陳錦偉（又名陳彪三），男，１９６９年１０月２６日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)南莊村委會新村人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）吳義金，男，１９６４年５月１日出生，漢族，儋州市新州鎮(zhèn)人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）吳義明，男，１９５２年２月３日出生，漢族，儋州市新州鎮(zhèn)人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）曾其壁（又名曾助梅），男，１９４６年７月７日出生，漢族，儋州市中和鎮(zhèn)水井村委會人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人（原審原告）曾其壯，男，１９６３年１０月２９日出生，漢族，儋州市中和鎮(zhèn)水井村委會人，現(xiàn)住儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺農(nóng)場。
　　上訴人符錦森等２０人推選訴訟代表人麥振賢、吳壯瑤。
　　上訴人符錦森等２０人共同委托代理人陳家健，儋州市那大法律事務(wù)所主任。
　　被上訴人（原審被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大鎮(zhèn)中興大道。
　　法定代表人郭全茂，市長。
　　委托代理人河發(fā)亮，儋州市人民政府法制辦干部。
　　原審第三人儋州市白馬井鎮(zhèn)福村村委會福村經(jīng)濟(jì)社，住所地儋州市白馬井鎮(zhèn)。
　　法定代表人萬令興，社長。
　　委托代理人萬善謨，男，１９５８年１２月３０日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)福村村委會干部，住該村。
　　委托代理人鄭壽安，男，１９３５年６月１３日出生，漢族，儋州市白馬井鎮(zhèn)福村村委會人，儋州市白馬井鎮(zhèn)漁業(yè)協(xié)會副會長，住該村。
　　上訴人儋州市王五鎮(zhèn)光村村委會妙山村民小組（以下簡稱妙山村民小組）及上訴人符錦森等２０人因其訴被上訴人儋州市人民政府（以下簡稱儋州市政府）給原審第三人儋州市白馬井鎮(zhèn)福村經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱福村經(jīng)濟(jì)社）頒發(fā)儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》一案不服海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１６０號行政判決，于２００６年９月２８日向本院提起上訴。本院于２００６年１０月２４日立案受理后依法組成合議庭，于同年１２月１９日在本院第二審判庭公開開庭審理。上訴人妙山村民小組的法定代表人符錦森及其委托代理人陳家健，上訴人符錦森等２０人推選的訴訟代表人麥振賢、吳壯瑤，被上訴人儋州市政府的委托代理人何發(fā)亮，原審第三人福村經(jīng)濟(jì)社的法定代表人萬令興及其委托代理人萬善謨、鄭壽安到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原審認(rèn)定，爭議地位于儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺南側(cè)，稱為＂石馬嶺＂地，該地是公社化時期人民政府劃撥給福村經(jīng)濟(jì)社經(jīng)營管理的土地。福村經(jīng)濟(jì)社于１９７０年組織周圍集體經(jīng)濟(jì)組織的村民對該地進(jìn)行開荒造田并一直用以農(nóng)業(yè)種、養(yǎng)殖業(yè)使用，妙山村民小組的個別村民及附近村民也在該地上零星使用過，建有一些簡易房屋和生活設(shè)施。２００４年４月１５日，福村經(jīng)濟(jì)社就＂石馬嶺＂當(dāng)中的５１６．０８１３畝（折合３４．４０５公頃）土地所有權(quán)和使用權(quán)（四至為：東至徐浦五隊地、南至徐浦五隊地、西至妙山村地、北至光村片村共有地）提出登記發(fā)證申請，儋州市政府受理了福村經(jīng)濟(jì)社申請后，其土地管理職能部門組織包括妙山村民小組在內(nèi)的相鄰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對福村經(jīng)濟(jì)社申請登記的土地進(jìn)行現(xiàn)場指界，妙山村民小組的法定代表人符錦豪參加了指界，并在儋州市國土環(huán)境資源局制作的《土地權(quán)屬界線核定書》＂雙方指界人簽章＂一欄簽名并蓋上單位公章。儋州市國土環(huán)境資源局根據(jù)現(xiàn)場指界的四至和面積情況于２００４年１０月１７日繪制出土地權(quán)屬界線電腦圖，妙山村民小組的法定代表人符錦豪在該圖上簽名并蓋上單位公章。參與指界的王五鎮(zhèn)光村村委會木萬頭經(jīng)濟(jì)合作社的法定代表人吳瓊佑、王五鎮(zhèn)徐浦第五經(jīng)濟(jì)社的法定代表人李綿昌亦在儋州市國土環(huán)境資源局制作和繪制的《土地權(quán)屬界線核定書》及電腦圖上簽名蓋章。儋州市政府于２００５年１月２６日給福村經(jīng)濟(jì)社辦理了上述土地所有權(quán)登記并頒發(fā)了儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》，確認(rèn)福村經(jīng)濟(jì)社享有面積為３４．４０５公頃土地的所有權(quán)。２００６年５月，妙山村民小組在儋州市人民法院受理福村經(jīng)濟(jì)社提起的民事侵權(quán)訴訟中得知儋州市政府給福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的上述土地所有權(quán)證后，遂提起本行政訴訟，請求撤銷儋州市政府給福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　原審認(rèn)為，福村經(jīng)濟(jì)社申請所有權(quán)登記的土地來源的事實除有證人證言外，還有王五鎮(zhèn)政府和白馬井鎮(zhèn)政府出具的證明材料予以證實，且妙山村民小組及符錦森等２０名村民也承認(rèn)福村經(jīng)濟(jì)社于１９７０年開始在該地上開荒造田的事實。儋州市政府根據(jù)福村經(jīng)濟(jì)社的申請，經(jīng)過地籍調(diào)查，召集土地相鄰各方到現(xiàn)場指界，且參加指界的各方包括妙山村民小組的法定代表人符錦豪均在儋州市政府的土地管理職能部門制作和繪制的土地界線核定書及土地界線圖上簽名蓋章，承認(rèn)了福村經(jīng)濟(jì)社所申請登記的土地的四至范圍和面積。妙山村民小組法定代表人符錦豪在庭審中稱儋州市政府的土地管理職能部門提供的《土地權(quán)屬界線核定書》及界線圖給其簽名蓋章時，該核定書和界線圖上是空白的、并未填寫有土地的四至范圍和面積等內(nèi)容，符錦豪的這一辯解理由沒有提供相應(yīng)證據(jù)證明，不予采納。妙山村民小組及符錦森等２０名村民主張爭議地所有權(quán)和使用權(quán)沒有事實和法律依據(jù)，不予支持。鑒于儋州市政府未能舉證證明在登記發(fā)證前履行了公告程序，且福村村民小組提供的也僅是公告內(nèi)容的復(fù)印件，該公告是否已經(jīng)張貼及張貼的時間、地點均未注明，故應(yīng)認(rèn)定未履行公告程序，在發(fā)證程序上存在瑕疵，給福村經(jīng)濟(jì)社所頒發(fā)的土地所有證不宜判決維持，但基于本案的上述具體情況，考慮到妙山村民小組及２０名村民的主張不能成立，故判決駁回妙山村民小組及符錦森等２０名村民的訴訟請求。
　　上訴人妙山村民小組及符錦森等２０名村民共同上訴稱，一、上訴人承認(rèn)福村經(jīng)濟(jì)社１９７０年在發(fā)證土地上耕作，但認(rèn)為其耕作面積只有約６０畝，１９７２年以后丟荒。１９７５年妙山村民小組在福村經(jīng)濟(jì)社丟荒水田上耕作，不斷擴(kuò)大山地面積約至６００畝。１９７８年、１９８０年妙山村民小組先后將該土地約５００畝借用、發(fā)包給符錦森等２０名村民一直耕作至今。自１９７５年至１９８０年期間妙山村民小組及土地承包人已在耕作地上建有房屋１０多間、水井２口、漁塘２個、道路２公里、排水溝１公里等生產(chǎn)、生活設(shè)施，房前屋后還種植苦煉樹、椰子樹等。從１９７５年至今發(fā)證土地約６００畝（含福村經(jīng)濟(jì)社丟荒的６０畝水田）一直由上訴人使用管理，這方面事實有妙山村民小組與符錦森等２０名村民簽訂的《土地承包合同》，王五鎮(zhèn)光村村委會、木萬頭經(jīng)濟(jì)合作社等出具的書證，石馬嶺醫(yī)院鄭忠儂、徐漢川、何文臣等證人證言及符錦森等２０名承包戶２０多年來在地上種植的長、短期農(nóng)作物、房屋、水井、漁塘等物證證明，還有儋州市法院的評估通知書、現(xiàn)場勘測通知書等證明。而福村經(jīng)濟(jì)社提供的證人證言，根據(jù)《土地登記規(guī)則》規(guī)定不能作為土地權(quán)屬登記的依據(jù)，如：吳鯉清《證明材料》，從內(nèi)容上看不能證明福村經(jīng)濟(jì)社自１９７０年至今一直連續(xù)使用發(fā)證土地５００余畝；王五鎮(zhèn)政府沒有管轄福村經(jīng)濟(jì)社，無權(quán)給福村經(jīng)濟(jì)社出具土權(quán)源證明，且該發(fā)證土地是集體土地不是國有土地，根本不存在劃撥土地情形，該權(quán)源證明還認(rèn)定福村經(jīng)濟(jì)社從人民公社成立后一直經(jīng)營、管理、使用至今，可福村經(jīng)濟(jì)社誰一直在經(jīng)營使用發(fā)證地根據(jù)沒有相關(guān)證據(jù)證明；白馬井鎮(zhèn)政府出具的《證明》是儋州市政府登記發(fā)證后出具的權(quán)源證明，不能作為發(fā)證依據(jù)。因此，原審判決認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足。二、妙山村民小組法定代表人符錦豪在《土地界線核定書》及土地界線圖上簽名蓋章，是儋州市政府利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中各村在土地走界確權(quán)期間，以欺詐手續(xù)騙取其在空白的土地界線核定書上簽名蓋章，該份證據(jù)不能作為定案依據(jù)。三、本案土地登記未予公告違反《土地登記規(guī)則》第十五條規(guī)定，屬登記程序違法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。原審適用最高法院解釋規(guī)定，判決駁回上訴人訴訟請求，屬適用法律錯誤。四、根據(jù)《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》第二十條規(guī)定，本案發(fā)證土地應(yīng)依法歸屬妙山村民小組集體所有。本案土地權(quán)屬存在爭議，根據(jù)《土地登記規(guī)則》第六十七條規(guī)定，儋州市政府在地籍調(diào)查階段應(yīng)暫停登記該宗地，并依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，先行確權(quán)處理后，才以處理結(jié)果作為登記發(fā)證的依據(jù)。故上訴請求撤銷原審判決，撤銷儋州市政府給福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　被上訴人儋州市政府答辯稱，根據(jù)王五鎮(zhèn)政府出具的證明，頒證土地來源是解放后人民政府劃撥給福村經(jīng)濟(jì)社的，該經(jīng)濟(jì)社從人民公社成立后一直經(jīng)營、管理、使用頒證土地至今。故福村經(jīng)濟(jì)社的申請所有權(quán)登記的土地權(quán)源清楚，程序合法。原審認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。
　　原審第三人福村經(jīng)濟(jì)社述稱，頒證土地是由福村經(jīng)濟(jì)社開荒而來，并建農(nóng)場一直使用管理至今，并不存在丟荒。上訴人在頒證土地上建有簡易房屋，是由于農(nóng)場聘上訴人在農(nóng)場干工為方便其生活所建。上訴人稱其村民長期使用頒證土地和將頒證土地發(fā)包給外村村民承包均不符合事實，承包合同簽訂時還沒有經(jīng)濟(jì)合作社的公章，承包合同不真實。另外，政府發(fā)證時也進(jìn)行了公告。故政府發(fā)證認(rèn)定事實清楚，程序合法，應(yīng)予維持。
　　二審?fù)徶校?dāng)事人各方仍以原審中提供的有關(guān)證據(jù)證明各自的主張。經(jīng)審理查明，頒證土地位于儋州市王五鎮(zhèn)石馬嶺東南側(cè)，稱為＂石馬嶺＂地。原審第三人福村經(jīng)濟(jì)社于１９７０年組織周圍村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民對部分頒證土地進(jìn)行開荒造田，妙山村民小組的個別村民及附近村民在頒證土地上建有一些簡易房屋和生活設(shè)施。２００４年４月１５日，儋州市政府根據(jù)福村經(jīng)濟(jì)社就＂石馬嶺＂當(dāng)中的５１６．０８１３畝（折合３４．４０５公頃）土地所有權(quán)和使用權(quán)（四至為：東至徐浦五隊地、南至徐浦五隊地、西至妙山村地、北至光村片村共有地）提出登記發(fā)證申請。２００４年１０月１７日，儋州市制作了一份《白馬井鎮(zhèn)福村經(jīng)濟(jì)合作社與妙山村經(jīng)濟(jì)社土地權(quán)屬界線圖》，圖的幅號為Ｇ０４３０１９（石馬嶺農(nóng)場），上有權(quán)利人妙山村民小組和權(quán)利人福村經(jīng)濟(jì)社的法定代表人的簽名并加蓋公章，同日還分別制作了《白馬井鎮(zhèn)福村經(jīng)濟(jì)合作社與王五鎮(zhèn)光村片村經(jīng)濟(jì)社共有地土地權(quán)屬界線圖》、《白馬井鎮(zhèn)福村經(jīng)濟(jì)合作社與徐浦村第五經(jīng)濟(jì)合作社土地權(quán)屬界線圖》、《白馬井鎮(zhèn)福村經(jīng)濟(jì)合作社宗地圖》。２００５年１月２６日，儋州市政府給福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)了儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。２００６年５月１１日，福村經(jīng)濟(jì)社向儋州市人民法院提起民事侵權(quán)訴訟，要求符壯年等２３人停止對其集體所有的石馬嶺農(nóng)場５１６．０８１３畝的土地權(quán)屬的侵占。妙山村民小組及符錦森等２０名上訴人遂提起行政訴訟，請求撤銷儋州市政府給福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》。
　　本院認(rèn)為，政府在頒證過程中應(yīng)當(dāng)對頒證土地的權(quán)屬來源進(jìn)行審查。關(guān)于本案頒證土地的權(quán)屬來源，被上訴人儋州市政府認(rèn)為根據(jù)王五鎮(zhèn)政府出具的證明，頒證土地來源是解放后人民政府劃撥給福村經(jīng)濟(jì)社的。但是，被上訴人沒有提供人民政府劃撥的相關(guān)證據(jù)，而原審第三人福村經(jīng)濟(jì)社認(rèn)為是由其１９７０年開荒而來，上訴人認(rèn)為只有其中部分土地是由原審第三人開荒而來，故根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)尚不能證明頒證土地就是來源于政府劃撥。在權(quán)屬來源不清楚的情況下，政府應(yīng)當(dāng)對頒證土地的實際使用情況進(jìn)行審查。但是，被上訴人對頒證土地的實際使用情況沒有進(jìn)行調(diào)查，而上訴人確實在頒證土地上建有房屋，對部分頒證土地確實在使用且已經(jīng)使用多年，被上訴人僅憑王五鎮(zhèn)政府出具的證明就認(rèn)為頒證土地一直由原審第三人使用，缺乏證據(jù)相印證。原審認(rèn)定原審第三人主張的事實較上訴人主張的事實具有證據(jù)優(yōu)勢，但沒有對政府作出具體行政行為所依據(jù)的事實是否有充分的證據(jù)予以認(rèn)定，屬認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足。另外，被上訴人在收到原審第三人的申請后，雖然制作了原審第三人福村經(jīng)濟(jì)社與相鄰經(jīng)濟(jì)社的土地權(quán)屬界線圖，但沒有附文字說明，也沒有附《土地權(quán)屬界線核定書》，尚不足以證明其曾組織相鄰各方當(dāng)事人到現(xiàn)場進(jìn)行指界，且現(xiàn)有證據(jù)也不能證明其在發(fā)證前已公告征詢異議，頒證程序違法。被上訴人和原審第三人認(rèn)為，被上訴人已經(jīng)制作土地權(quán)屬界線核定書，但該權(quán)屬界線核定書是在收到原審第三人申請發(fā)證之前做全縣連片地籍調(diào)查過程中所作，并非針對原審第三人申請所作，故其理由不能成立。綜上，被上訴人儋州市政府給原審第三人頒證，認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。原審認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，導(dǎo)致適用法律不當(dāng)。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、第五十四條第（二）項、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十條之規(guī)定，判決如下：
　　一、撤銷海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第１６０號行政判決；
　　二、撤銷儋州市人民政府給儋州市白馬井鎮(zhèn)福村村委會福村經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的儋集有（）第１３６４３號《集體土地所有證》；
　　三、儋州市人民政府在六個月內(nèi)對頒證土地重新作出處理。
　　本案一審、二審案件受理費共計人民幣２００元，由被上訴人儋州市人民政府負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　趙　　　　立
審　　判　　員　　　錢　　　　冰
代理審判員　　　葉　珊　茹



二ОО六年十二月二十一日

書　　記　　員　　　石　　　磊