海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１４６號

　　
　　上訴人（原審原告）儋州市王五鎮光村木萬頭經濟合作社。
　　法定代表人吳瓊佐，主任。
　　委托代理人謝元豐，海南維特律師事務所律師。
　　被上訴人（原審被告）儋州市人民政府。
　　法定代表人郭全茂，市長。
　　委托代理人何發亮，儋州市人民政府法制辦干部。
　　委托代理人孫占南，儋州市人民政府法制辦干部。
　　原審第三人ａ。
　　法定代表人鐘金雄，董事長。
　　委托代理人許彩霞，海南東方國信律師事務所律師。
　　上訴人儋州市王五鎮光村木萬頭經濟合作社（簡稱木萬頭經濟社）因其訴儋州市人民政府（簡稱儋州市政府）土地行政管理行政行為及第三人海南黃金溝農業生物技術有限公司（簡稱黃金溝公司）一案，不服海南省海南中級人民法院作出的（２００６）海南行初字第４７號行政判決，于２００６年７月１７日通過該院向本院提起上訴。本院于２００６年９月１８日受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１１月２８日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。木萬頭經濟社的法定代表人吳瓊佐及其委托代理人謝元豐、儋州市政府的委托代理人何發亮、孫占南，黃金溝公司的委托代理人許彩霞到庭參加訴訟。本案報經最高人民法院批準，延長審理期限兩個月至２００７年１月１８日，現已審理終結。
　　原審法院認定：１９９８年３月２７日，儋州市政府頒發儋國用（王五）字第１９８８８號《中華人民共和國國有土地使用證》，將位于儋州市黃泥溝西面的１３３３３３３平方米土地的國有土地使用權確定給海南江林實業有限公司，用于農業開發。２００１年１２月３１日，儋州市政府作出儋府函〔２００１〕１３０號、第１３６號《儋州市人民政府關于出讓黃泥溝國有土地使用權給海南圣地斯投資有限公司興建龍眼種植基地的批復》、《儋州市人民政府關于出讓黃泥溝國有土地使用權給海南延浩實業有限公司興建龍眼種植基地的批復》，將位于儋州市黃泥溝的９８５畝土地的國有土地使用權出讓給海南圣地斯投資有限公司和海南延浩實業有限公司。儋州市政府并于同日頒發儋國用（王五）字第０７２６８、０７２６９號《中華人民共和國國有土地使用證》。２００４年７月２３日，海南恒泰集團有限公司與海南江林實業有限公司訂立土地轉讓合同書，前者受讓后者位于儋州市黃泥溝即上述土地中的１９２０畝國有土地使用權。其中的９８５畝土地使用權，海南恒泰集團有限公司以其所屬的海南圣地斯投資有限公司和海南延浩實業有限公司擁有的上述位于儋州市黃泥溝的９８５畝土地的國有土地使用權進行等量交換，以抵轉讓款。２００４年７月２６日，儋州市政府作出儋府函〔２００４〕１１６號《儋州市人民政府關于海南恒泰集團有限公司受讓海南江林實業有限公司農業用地建設黃金溝生態環保農場的復函》，對以上兩公司的換地事項予以批準，并同意海南恒泰集團有限公司將該地的使用權作為出資成立黃金溝公司。黃金溝公司申請頒發此地的土地使用證。２００４年７月３０日，儋州市政府經過土地實地勘測、核定了土地界線、進行土地使用權變更登記，頒發儋國用（王五）第１１７４５號《中華人民共和國國有土地使用證》（簡稱１１７４５號證），確認位于儋州市黃泥溝管委會的６５６６６６．７平方米的國有土地使用權歸黃金溝公司，用于農業開發。木萬頭經濟社遂向原審法院提起行政訴訟。
　　原審法院對以下證據進行了確認：（一）儋州市政府提供１－６號證據，直接證明發證土地的來源、具體位置、范圍面積、土地性質、用途以及發證的程序等。認定黃金溝公司申請登記的土地使用權是經過交換取得的、儋州市政府給黃金溝公司頒證是經過變更登記程序而來。（二）木萬頭經濟社提供的證據４，認定儋州市政府給黃金溝公司頒發土地使用證的事實。（三）黃金溝公司提供的證據來源合法，內容真實，證明儋州市政府給黃金溝公司發證土地是交換而來的事實。
　　原審法院認為，儋州市政府給黃金溝公司頒發的土地使用證的土地權屬來源清楚，程序合法，應予維持。木萬頭經濟社所舉證據不能證實發證土地為其農民集體所有，其訴請理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決維持儋州市政府于２００４年７月３０日頒發給黃金溝公司的１１７４５號證；駁回木萬頭經濟社的其他訴訟請求。案件受理費１００元，由木萬頭經濟社負擔。
　　上訴人木萬頭經濟社上訴稱，其第一項起訴請求是＂請求法院確認儋州市人民政府將屬于原告的集體土地霸爛嶺當作國有土地出讓的行為違法＂。因排版失誤，遺漏了＂出讓＂二字，原審法院未行使釋明權，不允許更正，也不審理該訴訟請求。本案的主要爭議焦點是爭議地的土地性質，海南江林實業有限公司、海南圣地斯投資公司和海南延浩實業有限公司均是利害關系人，原審法院未依法追加其等為第三人，且遺漏其訴訟請求，程序違法；＂霸爛嶺＂土地歷來由木萬頭經濟社的村民耕作。證人證言、仲裁書、現場種植的農田、田基等證據足以證明爭議的土地＂霸爛嶺＂屬于上訴人集體所有。一審判決適用法律錯誤。請求撤銷一審判決及１１７４５號證，確認儋州市政府將屬于上訴人集體所有的土地＂霸爛嶺＂當作國有土地出讓的行為違法。
　　被上訴人儋州市政府當庭答辯稱，給黃金溝公司頒發的１１７４５號證的土地權屬來源清楚，程序合法。原告木萬頭經濟社主張發證土地是其農民集體所有，證據不足，１１７４５號證下土地歷來屬國家所有，且土地權屬爭議不是本案可以解決的，土地確權應先經復議程序。因此，請求判決駁回上訴，維持原判。
　　第三人黃金溝公司當庭辯稱：一審并未遺漏訴訟請求，已經進行審理。是否追加第三人是法院的職權，本案法院沒有必要追加。一審判決程序并無違法之處。另外，土地權屬爭議不是本案可以解決的，土地確權應先經復議程序。本案的土地確為國有，故儋州市政府的一系列頒證行為都是合法有效的。請求駁回上訴，維持原判。
　　經二審庭審、閱卷，對一審認定的事實和采信的證據，本院基本予以認可。本案因涉及到海南江林實業有限公司、海南恒泰集團有限公司等人的合法權益，二審期間法院依職權向儋州市政府調取了下列三份證據：１、原廣東省儋縣革命委員會于１９７０年３月１８日下發的（７０）儋革發字第０６號《關于開發黃泥溝、石馬嶺地區的指示》（簡稱０６號《開發指示》）；２、原儋縣人民政府于１９９１年１０月７日下發的儋府（１９９１）２６號《關于加強黃泥溝地區國有土地管理的通知》（簡稱２６號《管理通知》）；３、原儋縣人民政府于１９９１年８月３１日下發的儋府（１９９１）６２號《儋縣人民政府辦公室關于成立儋縣黃泥溝土地管理委員會的通知》（簡稱６２號《成立管委會通知》）。２００６年１２月１５日，本院召集各方當事人對以上證據進行質證，各方當事人均充分發表了意見。上訴人木萬頭經濟社認為以上文件決定均是由本案的當事人儋州市政府作出，不能作為確認爭議地屬國有土地的依據；被上訴人儋州市政府認為以上證據能說明從歷史上爭議地就是國有土地，并且一直由政府在管理開發；第三人黃金溝公司同意被上訴人的意見。本院對被上訴人及第三人的質證意見予以認可。
　　關于木萬頭經濟社提出一審遺漏其提出的儋州市政府將其集體土地當做國有土地出讓的行為違法的問題。經查，一審為了查明爭議地是否集體所有，在開庭時已傳喚了木萬頭經濟社方的三位證人出庭作證，進行了一系列的舉證質證，在判決書的說理部分也明確指出木萬頭經濟社主張爭議地屬集體所有的證據不足，并判決對該第一項訴訟請求予以駁回。故上訴人稱一審遺漏其訴訟請求的上訴理由不成立；關于上訴人提出一審應追加海南江林實業有限公司、海南圣地斯投資公司和海南延浩實業有限公司為第三人而未追加，違反法定程序的問題。經查，爭議地的實際使用者現為黃金溝公司，海南江林實業有限公司、海南圣地斯投資公司和海南延浩實業有限公司雖和本案有一定關聯，但將其等追加進來對本案焦點事實的查清并無幫助，且法律沒有規定必須追加，一審法院沒有將其等追加為第三人并為不當；關于上訴人提出＂霸爛嶺＂土地歷來由木萬頭經濟社的村民耕作，屬農民集體所有的問題。經查，本案爭議地＂霸爛嶺＂在黃金溝公司所持土地證項下，黃泥溝在解放前后一直是荒山荒地，原廣東省儋縣革命委員會于１９７０年下發０６號《開發指示》，組織全儋州地區包括本案上訴人在內的場社隊對黃泥溝進行土地開荒，后因陷入無序用地的狀態，原儋縣政府又下發儋府（１９９１）２６號通知，要求加強黃泥溝地區國有土地管理的通知，并于１９９１年８月３１日下發６２號《成立管委會通知》，成立了儋縣黃泥溝土地管理委員會，決定將１９７０年開荒時安排給各開荒單位使用的國有土地全部收歸儋縣黃泥溝土地管理委員會統一管理。爭議地在１９５８年＂土改＂、１９６２年＂四固定＂之前一直是荒地，后由政府組織開荒，并一直由政府開發管理。上訴人提供的證人證言、承包合同只能證明＂霸爛嶺＂確由上訴方村民使用過，不能證明其所有權，據現有證據，不能認定＂霸爛嶺＂屬集體所有。
　　又查，根據《城鎮地籍調查規程》的有關規定，置換而來的土地界址沒有發生變化的，無須現場指界，根據該規定，儋州市政府在頒發儋國用（王五）字第１１７４５號《國有土地使用證》時已經履行了權屬核查、地籍丈量等必要的法定程序。
　　本院認為，上訴人提出本案的焦點是爭議地的土地性質。但現有證據不能認定爭議地＂霸爛嶺＂屬集體所有，儋州市政府以其屬國有土地并出讓的一系列頒證行為權屬來源清楚，程序合法。上訴人的上訴理由不成立，應予駁回。一審認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費共計人民幣二百元，由上訴人儋州市王五鎮光村木萬頭經濟合作社負擔。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　熊大勝
代理審判員　　陳　　建
代理審判員　　葉珊茹
二００六年十二月十八日
書　　記　　員　　趙道遠