海南省高級人民法院
行政裁定書
（２００６）瓊行終字第１７０號

　　
　　上訴人（原審第三人）吳瓊月，女，漢族，１９７１年７月１３日出生，海口市人，住海口市瓊山區府城鎮文莊路瓊山印刷廠。
　　委托代理人陳超，海南商匯律師事務所律師。
　　被上訴人（原審原告）海口市瓊山區府城鎮紅星村委會邁仍村第二村民小組，住所地海口市瓊山區府城鎮紅星村委會邁仍村。
　　法定代表人李列壯，該村民小組組長。
　　委托代理人林克孝，海口市瓊山區府城乾坤法律事務所法律工作者。
　　原審被告海口市人民政府，住所地海口市龍昆北路１９號。
　　法定代表人陳辭，該市市長。
　　委托代理人黃曉斌、符發忠，海口市國土環境資源局公務員。
　　上訴人吳瓊月因被上訴人海口市瓊山區府城鎮紅星村委會邁仍村第二村民小組（以下簡稱邁仍二隊）訴原審被告海口市人民政府（以下簡稱市政府）及其頒發國有土地使用證糾紛一案，不服海口市中級人民法院２００６年８月１６日作出的（２００６）海中法行初字第１４號行政判決，于２００６年９月１７日通過海口市中級人民法院向本院提起上訴，本院２００６年１１月１日立案受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１１月１４日下午在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人吳瓊月的委托代理人陳超，被上訴人邁仍二隊的法定代表人李列壯及其委托代理人林克孝，原審被告市政府的委托代理人黃曉斌到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　經審理查明，爭議地位于海口市瓊山區府城鎮邁仍村，四至為東至圍墻，南至海南中海公司用地，西至道路，北至空地，面積１４２２．７平方米，原屬被上訴人邁仍二隊所有，后被政府分成四宗，面積分別為３３２．９４平方米、３５４．２７平方米、３８０．９５平方米、３５４．５５平方米，作為國有土地分別確定給本案第三人吳瓊月及另三案的三位第三人袁榮偉、吳乾明和王其奮，確定給吳瓊月的土地面積為３３２．９４平方米。
　　１９８６年原瓊山縣政府在對府城鎮進行非農業用地清查時，吳瓊月填寫了一份《非農業用地登記表》，該表載明：土地原屬單位為邁仍二隊，地類為荒地，面積為３３５平方米，使用土地所處位置為府城鎮紅星管區邁仍二隊郡雞坡，何時與何單位簽訂何協議為八六年與邁仍二隊簽訂用地協議，青苗補償及安置費數額及交付情況為已付清土地款。原瓊山縣府城鎮人民政府在８７年１月１０日簽署審查意見為＂按瓊山縣政府８６年８７號文規定辦理，請上級領導審批＂并加蓋該府公章。原瓊山縣國土局１９８７年３月１５日簽署審批處理意見為＂同意申報登記發證＂，并加蓋該局公章。原瓊山縣人民政府１９８７年５月２０日簽署審批意見為＂同意＂，并加蓋該府公章。該《非農業用地登記表》現存于海口市國土局的檔案中。
　　１９９７年１０月，吳瓊月填報《瓊山市土地使用權申報、調查登記、審批表》，在該表下所附的《申報表》、《地籍調查表》、《權屬調查表》、《土地登記發證送審表》和《國有土地使用權登記表》中均把第三人申請辦證的土地情況界定為國有土地，其土地表（原件）批準文件均指向＂非農業用地表８７＂，在《地籍調查表》中記載＂批準面積３３５，＂＂實際用地面積３３２．９３９平方米＂；在《權屬調查記錄表》中記載＂公告十五天后無異議＂，在該表及《土地登記發證送審表》中經辦人的意見為＂經調查，該宗地屬于國有土地，四至清楚無異議，每平方米收取土地款１０元，共３３２９．４元，擬同意登記。＂１９９７年１１月８日原瓊山市規劃土地管理局簽署＂呈報市府領導審批＂的意見并加蓋該局公章。１９９７年１１月１２日原瓊山市人民政府簽署＂同意登記＂的審批意見并加蓋該府公章。同月原瓊山市人民政府為吳瓊月頒發了瓊山國用（１９９７）字第０１－８５７號《國有土地使用證》，該證載明的用地面積為３３２．９４平方米。吳瓊月取得該證后，一直未使用該地，其后，因邁仍二隊村民李列家占用該地搭建臨時建筑，吳瓊月等人將李列家訴至法院并向李列家出示了土地使用證。李列家遂向海南省人民政府申請行政復議，要求撤銷吳瓊月的瓊山國用（１９９７）字第０１－８５７號《國有土地使用證》，經復議，省政府維持了該證。其后邁仍二隊認為該證侵犯了其合法權益，提起本案行政訴訟。
　　另查明：１９９４年３月１５日，邁仍二隊的帳薄中記載一筆收入為：＂海南中海征用地四畝，土地款每畝５．５萬（代吳乾明交），計２２萬元＂。吳瓊月、吳乾明等人持有府城鎮紅星管區出具的編號為３０４７９３９號收款收據（１９９３年３月１５日）一張，記載：＂今收到海南中海征用墳那雞４畝土地每畝５．５萬元，共計２２００００元＂。邁仍二隊持有一張收款收據（存根、１９９４年３月１５日），編號為０３３８３５３號，記載：＂今收到海南中海公司征用４畝土地款，每畝５．５萬元，合計人民幣２２萬元。＂
　　還查明：１９９１年１月至２００１年２月現任府城鎮紅星村黨支部書記李才武一直擔任邁仍二隊隊長（或社長）。
　　原審法院認為，吳瓊月１９８６年申報的《非農業用地登記表》記載土地原屬邁仍二隊，其權源證明是１９８６年與邁仍二隊簽訂的用地協議，同時注明已付清該用地的土地款。但是被告的審核材料中沒有申請人提供的＂用地協議＂和付款證明，即沒有提供必須提供的土地權源證明材料。特別是１９８６年申報時注明已付清了土地款，卻又于１９９４年３月１５日通過中海公司代付２２萬元土地款，矛盾之處無法解釋。鑒此，被告在第三人申請土地登記時沒有提供依法必須提供的土地權源證明材料的情況下，為第三人頒發土地使用證，主要證據不足，違反法律規定。判決：１、撤銷（１９９７）字第０１－８５７號《國有土地使用證》；２、被告依照法定程序重新作出具體行政行為。
　　吳瓊月不服一審判決，上訴稱：首先，一審判決在認定下列兩個關鍵的焦點事實時發生明顯錯誤。一、關于被上訴人何時知道或應當知道原審被告頒發國土使用證給上訴人這一具體行政行為。一審判決認定被上訴人是在上訴人起訴李列家土地侵權糾紛案后才知道政府發證行為錯誤。１、１９８６年至１９８７年，上訴人與被上訴人簽訂用地協議并向被上訴人支付青苗補償費用，政府必然在審批時，對此進行調查核實，被上訴人當然知道或應當知道政府頒發土地證給上訴人的行為。２、１９９４年３月１５日，吳乾明代表８人通過中海公司向被上訴人支付４畝土地的土地款２２萬元時，被上訴人當然知道或應當知道政府的頒證行為。３、１９９８年，李列家占用上訴人土地，上訴人向瓊山市國土局反映，該局派人調查核實，要求被上訴人當時法定代表人李才武與雙方當事人一起到現場進行協調，未果，但足以說明被上訴人此時知道或應當知道政府的發證行為。二、關于被上訴人有沒有提供真實合法的土地權源證明材料。一審判決認定第三人沒有提供真實合法的土地權屬證明材料，并認為上訴人無法解釋＂既然１９８６年填表時稱已付清土地款，為何又于１９９４年支付２２萬元土地款給原告＂的矛盾，同樣錯誤。１、１９８６年填報《非農業用地登記表》時肯定有用地協議，如果政府檔案中沒有，只能說明政府是在近２０年的機構改革、人員變動、檔案交接過程中弄丟了，否則，當時政府及有關部門怎能蓋章認可？２、即使找不到原始用地協議，也不影響用地協議關系這一客觀事實的存在，因為支付土地款的事實已足以說明。上訴人支付２２萬元土地款給被上訴人是不可否認的。３、上訴人在１９８６年申報《非農業用地登記表》之后，在政府頒證之前，于１９９４年向被上訴人補交土地款，并無不妥。其次，一審判決認定上述事實的錯誤，必然導致在適用法律和實體處理方面產生錯誤。一、一審法院沒有從程序上依法駁回被上訴人的起訴錯誤，因為被上訴人提起行政訴訟已超出法定起訴期限。另外被上訴人起訴要求撤銷國土使用證超出法院受理范圍，應當被駁回。二、即使不存在程序問題，因政府發證行為程序合法，證據確鑿，適用法律、法規正確，亦應從實體上駁回被上訴人的訴訟請求。綜上，一審判決明顯錯誤，政府頒證行為合法，請求撤銷原判，改判維持政府頒發瓊山國用（１９９７）字第０１－８５７號國有土地使用證的具體行政行為。
　　邁仍二隊辯稱：被答辯人認為答辯人在２００５年之前三個時間就應知道政府的頒證行為，是一個昧心的結論。因為這塊地從來沒有出賣給被答辯人，答辯人全體社員及干部沒有一個人認識答辯人，也從不與答辯人簽訂過土地買賣協議，也不收取其一分一厘土地款。李列家提起行政復議后，如不告知答辯人，答辯人至今還蒙在鼓里，怎么能說超過訴訟時效呢？被答辯人一審提供的《收據》完全是假造，因其與被答辯人的收據編號完全不符，雖然兩份收據是同年同月同日開出，但不是答辯人開出而是另有其人。既然紅星村委會收你的土地款你應叫村委會給地，與答辯人無關。被答辯人從一審的４宗土地又增加了４宗，從４個人又變為８個人，更清楚地證明上訴人的上訴請求與事實完全不符，適用法律不當。被答辯人與一審被告連土地權屬來源證明都拿不出，證明其并沒有提供真實合法的土地權源證明材料。再者在交付土地款的問題上連自己也無法解釋清楚，怎能談真實合法呢？懇請二審院維持一審判決，駁回上訴人的上訴請求。
　　市政府述稱：政府的發證行為事實清楚，適用法律正確，程序合法，一審法院認定事實不清，要求撤銷原判，維持政府的頒證行為。
　　二審庭審時，本院著重審查三個問題，一是被上訴人起訴是否超過起訴期限，二是政府頒證是否有充分的事實依據，三是政府的頒證行為程序是否合法。
　　關于被上訴人起訴是否超過起訴期限的問題，上訴人和被上訴人分別堅持上訴狀和答辯狀中的意見，市政府同意上訴人的觀點，但上訴人和市政府都不能提供充分的證據證明被上訴人是何時知道或應當知道政府的頒證行為的。只是上訴人提出在１９９１年至２００１年２月一直擔任被上訴人法定代表人的李才武最清楚此事。為此，本院與上訴人和原審被告的委托代理人及被上訴人的法定代表人、委托代理人一起在對爭議地進行現場勘察時，專程請李才武到現場作證。李才武對１９９４年３月１５日其擔任邁仍二隊隊長時曾收到中海公司代吳乾明交來的２２萬元的土地款作了陳述，并明確表示其在１９９８年就知道了政府給幾位上訴人頒證的行為，還承認爭議地現場就是邁仍二隊出讓給幾位上訴人的土地。本院認為：李才武作為１９９１年至２００１年２月長期擔任邁仍二隊法定代表人職務的人，明確表示邁仍二隊１９９４年收到了中海公司代吳乾明等人交來的２２萬元土地款，且該款在邁仍二隊１９９４年的帳簿中又有記載，同時承認其早已知道政府的頒證行為，表示爭議地就是出讓之土地，因此，邁仍二隊知道或應當知道原瓊山市政府為上訴人頒發瓊山國用（１９９７）字第０１－８５７號國有土地使用證的時間應從李才武認可的１９９８年算起，此時距邁仍二隊起訴早已超過了兩年的法定起訴期限。
　　關于政府頒證是否有充分的事實依據的問題和頒證程序是否合法的問題。本院認為由于邁仍二隊在１９９８年就已經知道原瓊山市政府的頒證行為，其起訴早已超過法定的兩年起訴期限，故本院在二審開庭時雖然對該兩個問題進行了認真的調查，但已沒有必要對其進行分析和論證。
　　綜上，本院認為，原審判決沒有對被上訴人邁仍二隊何時知道或應當知道原審被告給上訴人吳瓊月頒發國有土地使用證的行為進行認真的調查和審查，就認為原審被告在上訴人申請土地登記時沒有提供依法必須提供的土地權屬證明材料的情況下，為其頒發了土地使用證，其頒證行為主要證據不足，違反法律規定，并判決撤銷了上訴人吳瓊月持有的瓊山國用（１９９７）字第０１－８５７號《國有土地使用證》，屬于認定事實不清，適用法律不當，依法應當予以撤銷。被上訴人一審起訴早已超過法定的兩年起訴期限且無正當理由，依法應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第（六）項、第七十九條第（一）項的規定，裁定如下：
　　一、撤銷海口市中級人民法院（２００６）海中法行初字第１４號行政判決；
　　二、駁回被上訴人海口市瓊山區府城鎮紅星村委會邁仍村第二村民小組的起訴。
　　一、二審案件受理費共２００元的由被上訴人海口市瓊山區府城鎮紅星村委會邁仍村第二村民小組負擔。
　　本裁定為終審裁定。
　　

審　　判　　長　　　　趙　　立
審　　判　　員　　　　錢　　冰
代理審判員　　　　葉珊茹

二００六年十二月十九日
書　　記　　員　　　　　石　　磊