上海市民辦恒銀中學不服上海市閘北區教育局行政處罰案行政判決書


[日期] 2000-12-14

[案號] (2000)滬二中行終字第202號

[作者] 王朝暉

[內容]

上海市第二中級人民法院
行 政 判 決 書

(2000)滬二中行終字第202號

上訴人(原審原告)上海市民辦恒銀中學，地址本市毛家弄82號。
法定代表人承麗君，上海市民辦恒銀中學董事長。
委托代理人潘培生，上海市大明律師事務所律師。
被上訴人(原審被告)上海市閘北區教育局，地址本市鴻興路37號。
法定代表人黃孟源，上海市閘北區教育局局長。
委托代理人吳月，女，上海市閘北區教育局工作人員。
委托代理人江惠強，上海市長城律師事務所律師。
第三人上海恒集企業有限公司，地址本市奉賢興塘經濟園區A區5號。
法定代表人嚴仲常，上海恒集企業有限公司董事長。
上訴人上海市民辦恒銀中學因行政處罰一案，不服上海市閘北區人民法院(2000)閘行初字第18號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人上海市民辦恒銀中學法定代表人承麗君及其特別授權委托代理人潘培生，被上訴人上海市閘北區教育局法定代表人黃孟源的特別授權委托代理人吳月、江惠強到庭參加訴訟，第三人上海恒集企業有限公司未到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審認定，上海市閘北區教育局(以下簡稱閘北區教育局)于2000年5月22日作出第220000001號行政處罰決定，認定上海市民辦恒銀中學(以下簡稱恒銀中學)系第三人上海恒集企業有限公司(以下簡稱恒集企業)于1998年2月申辦的民辦完全中學，1998年7月批準建立，暫借上海中醫學校招生、辦學。2000年初遷址至毛家弄82號，租借上海表殼三廠的舊廠房改造辦學。恒銀中學在2000年3至4月拖欠教師員工的工資；未執行財務、會計制度，學校開辦至1999年10月間，財務、資金管理不規范；學校租用舊廠房改造校舍不符合有關規定，教育教學設備、器材缺乏，沒有音樂、美術、勞技、語音教室和圖書閱覽室，實驗室無法使用；學校遷址開學二個多月，學生沒有上過實驗課，不能完成物理、化學、體育、勞技課程計劃和大綱要求，學生得不到全面發展，教育質量低，學生對學校教學質量不滿，學生要求轉學；上海東方電視臺對學校存在問題在2000年4月13日的《東視廣角》播出，造成惡劣社會影響。閘北區教育局認為恒銀中學已不具備《中華人民共和國教育法》第二十六條第(三)項、第(四)項規定的基本辦學條件，學校管理混亂，教學質量低下，造成惡劣社會影響。根據《社會力量辦學條例》第五十五條規定，作出對恒銀中學吊銷辦學許可證的行政處罰。原審法院經審查認為，閘北區教育局所作行政處罰決定認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，符合法定程序，執法主體合法。遂于二000年八月三十日作出判決，維持閘北區教育局于二000年五月二十二日作出的第220000001號行政處罰決定。判決后，恒銀中學不服，向本院提起上訴。
上訴人恒銀中學上訴稱，原審判決認定事實不清，處罰決定認定恒銀中學管理混亂、教育教學質量低下的事實確實存在，但有其客觀原因且不屬情節嚴重。行政處罰吊銷其辦學許可證缺乏事實證據，作出處罰程序違法。請求撤銷原審判決及行政處罰決定。
被上訴人閘北區教育局辯稱，原審判決認定事實清楚，適用法律正確。請求維持原審判決及具體行政行為。
第三人恒集公司未到庭參加訴訟。
一審庭審中，恒銀中學對閘北區教育局具有作出處罰決定的主體資格無異議。二審庭審中，本院對原審判決所確認的閘北區教育局作出處罰決定認定的事實、適用法律、執法程序進行了全面審查。
被上訴人閘北區教育局作出處罰決定認定上訴人恒銀中學不具備《中華人民共和國教育法》第二十六條第(三)項、第(四)項規定的基本辦學條件，即“有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；有必備的辦學資金和穩定的經費來源”。作出吊銷辦學許可證行政處罰的依據是《社會力量辦學條例》第五十五條“教育機構管理混亂、教育教學質量低下，造成惡劣影響的，由審批機關限期整頓，并可以給予警告；情節嚴重或者經整改仍達不到要求的，由審批機關責令停止招生、吊銷辦學許可證或者予以接管”。
庭審中，被上訴人閘北區教育局向法庭提供認定恒銀中學管理混亂的事實證據材料有：
1、認定拖欠教職員工工資。提供了恒銀中學校長吳祖昌的二份證明材料，證明恒銀中學開學一個月，3月份教師工資即告拖延，大部分行政人員工資未發，4月份教師與行政人員的工資均未兌現的事實。
2、認定恒銀中學沒有建立并執行財務、會計制度和財產管理制度。提供了上海審計事務所1999年11月3日對恒銀中學的審計報告，證明恒銀中學會計核算不符要求，存在問題較多。閘北區教育局對恒銀中學1998年7月－1999年9月會計資料審計調查意見，證明恒銀中學會計資料不完整；工資單記載不準確、不完整；隨意拆借教育資金的事實。同時提供了恒銀中學工作人員余金寶、校長吳祖昌、原董事長桑青松的證明材料等事實證據，證明恒銀中學的財務管理不符合規定。
3、認定恒銀中學辦學條件不符合標準，實驗室裝備不到位。被上訴人閘北區教育局提供了2000年4月3日“關于恒銀中學辦學條件的檢查報告”，該報告由被檢查人恒銀中學校長吳祖昌簽名并加蓋公章，該報告證明恒銀中學校舍改建工程尚未結束即安排學生入校就讀；教室設計、體育活動用地不符合標準；專用教室配備不齊，各類教育教學器材均沒有到位；變更校址未經教育局同意的事實。提供了學生座談會紀要、家長及教師的情況反映等證據材料，證明教育教學環境差，學生沒有上實驗課等事實。
以上證據材料經當庭質證，上訴人恒銀中學對證據證明教育機構管理混亂的事實沒有異議。但認為，學校拖欠教職員工工資是由于閘北區教育局未將學生的捐資助學款下撥。財務手續不健全，但已進行了整改。校舍不符合標準，裝備不到位是事實，但這是由于恒集企業、閘北區教育局及案外人關于教學用地的協議未履行，造成新校舍無法建成。
被上訴人閘北區教育局向法庭提供認定恒銀中學教育教學質量低下的證據材料：
1、恒銀中學、教苑中學、全區民辦中學01屆質量分析。證明恒銀中學與教苑中學生源情況相似，經過一年的教育教學，教苑中學高一學生D級由入校時的79.4%下降為34.9%，而恒銀中學為87.4%，高于全區民辦中學D級45.2%的標準。
2、閘北區高一期末考試質量分析表。證明恒銀中學語文、數學、外語三門總分的平均分為156分，其中數學平均分僅為28.87分。
以上證據材料經當庭質證，上訴人恒銀中學對證據材料的真實性沒有異議，但認為恒銀中學的生源是全區最差的，一次考試的質量分析不能代表一個學校的質量水平。
庭審中被上訴人閘北區教育局認為，恒銀中學管理混亂，教育教學質量低下，上海東方電視臺根據觀眾來信，在《東視廣角》節目中對恒銀中學存在的問題予以曝光，學生家長紛紛要求轉學，造成惡劣社會影響，屬于情節嚴重，故作出吊銷辦學許可證的行政處罰。
上訴人認為，恒銀中學的管理混亂、質量低下情況確實存在，但尚不構成情節嚴重，可根據《社會力量辦學條例》第五十五條規定，限期整頓。
本院認為，被上訴人閘北區教育局向法庭提供的認定恒銀中學管理混亂、教育教學質量低下的證據材料，真實、合法，與本案事實有關聯性，本院予以采信。上訴人恒銀中學對閘北區教育局提供的證據材料的真實性及證明的事實無異議。根據《關于本市普通教育捐資助學財務管理的暫行規定》，教育捐資助學款應用于改善辦學條件，上訴人恒銀中學認為拖欠教職員工工資是由于學生的捐資助學款未下撥，其上訴理由缺乏法律依據，本院不予采信。學校應該為學生提供符合標準的教育教學環境，上訴人認為辦學條件差是由于第三人恒集企業、被上訴人及案外人簽訂的教學用地協議未履行，該協議的內容不屬于本案審查范圍。恒銀中學與教苑中學的生源情況相似，具有可比性，閘北區教育局將恒銀中學與教苑中學作比較，對全區高一學生統考作出質量分析，以此認定恒銀中學教育教學質量低下并無不當。恒銀中學管理混亂，教育教學質量低下，通過新聞媒體的曝光，已造成嚴重社會影響。閘北區教育局在庭審中提供的證據材料，足以證明情節嚴重的事實。據此，閘北區教育局所作處罰決定認定恒銀中學管理混亂，教育教學質量低下，屬情節嚴重的事實清楚，證據充分。認定恒銀中學不具備《中華人民共和國教育法》第二十六條第(三)項、第(四)項規定的基本辦學條件，根據《社會力量辦學條例》第五十五條作出吊銷辦學許可證的處罰，適用法律正確。[Page]
庭審中，被上訴人閘北區教育局向法庭提供行政處罰聽證告知書、聽證通知書、恒銀中學來信等證據材料。證明作出處罰決定前，向恒銀中學告知了有關聽證的權利，并通知了聽證會的時間、地點，2000年5月19日恒銀中學來信表示放棄聽證。
以上證據材料經當庭質證，上訴人恒銀中學對閘北區教育局通知其聽證及其書面表示放棄聽證的事實無異議。但認為，閘北區教育局在作出處罰決定前鼓動學生轉學，使許多學生未按規定辦理轉學手續即離開學校，造成學生嚴重流失，事實上已實施了處罰的內容，屬程序違法。
本院認為，被上訴人閘北區教育局在作出行政處罰前，按照《中華人民共和國行政處罰法》的規定，告知了上訴人聽證的權利，上訴人放棄聽證。審查學生轉學手續是否合法，不屬于閘北區教育局作出行政處罰的法定程序。上訴人恒銀中學認為行政處罰程序違法，缺乏法律依據，本院不予采信。
綜上，本院認為，被上訴人閘北區教育局認定恒銀中學管理混亂，教育教學質量低下，情節嚴重的事實清楚，證據充分。作出吊銷辦學許可證的行政處罰，適用法律正確，程序合法。上訴人恒銀中學要求撤銷行政處罰決定的上訴請求，缺乏事實和法律依據，本院不予采信。原審判決維持具體行政行為，屬認定事實清楚，適用法律正確。據此，依據《中華人民共和國教育法》第二十六條第(三)項、第(四)項，《社會力量辦學條例》第五十五條，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費人民幣100元，由上訴人上海市民辦恒銀中學負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 張海棠
審 判 員 錢錫青
代理審判員 王朝暉


二○○○年十二月十四日


書 記 員 丁 勇
書 記 員 章晶燕

(撰寫人：王朝暉)