廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2002）佛中法行初字第12號

　　原告：佛山市永發貿易有限公司。地址：佛山市瀾石鎮石頭鄉。

　　法定代表人：霍銘樞，董事長。

　　委托代理人：曹 屹，廣東東成律師事務所律師。

　　被告：佛山市人民政府。地址：佛山市大福路14號。

　　法定代表人：梁紹棠，市長。

　　委托代理人：呂 毅，佛山市人民政府法制局主任科員。

　　委托代理人：陳泳檳，佛山市人民政府法制局科員。

　　被告：佛山市國土資源局。地址：佛山市玫瑰東路2號。

　　法定代表人：梁汝森，局長。

　　委托代理人：陳卓庭，佛山市國土資源局法制監察科科長。

　　委托代理人：何 法，佛山市國土資源局法制監察科科員。

　　原告佛山市永發貿易有限公司不服被告佛山市人民政府、佛山市國土資源局收回國有土地使用權的行政決定，向本院提起訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告的法定代表人霍銘樞、委托代理人曹屹，被告佛山市人民政府的委托代理人呂毅、陳泳檳，被告佛山市國土資源局的委托代理人陳卓庭、何法到庭參加訴訟，本案現已審理終結。

　　2002年7月16日，被告佛山市國土資源局根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定，向被告佛山市人民政府請示收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院作教育用地。2002年7月24日，佛山市人民政府辦公室以佛府辦函[2002]96號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的復函》批準了被告佛山市國土資源局的請求。2002年8月1日，被告佛山市國土資源局作出佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》，收回了原告位于佛山市五峰四路21號2911.5平方米的國有土地使用權。原告對佛府辦函[2002]96號文和佛國土資字[2002]113號文不服，遂提起行政訴訟。

　　原告佛山市永發貿易有限公司訴稱：1999年3月10日，原告從廣東省海外經濟貿易佛山石灣公司購得五峰四路21號土地，地價為350萬元人民幣。原告購得該地后于1999年4月1日辦理了國有土地使用證，并為辦證支付相關手續費等共計548，126.25元。2001年，佛山科學技術學院打算購買該土地，曾向被告佛山市人民政府提出請求，被告佛山市人民政府作出佛府辦函[2001]89號《關于佛山科學技術學院購買五峰四路21號土地的復函》，同意佛山科學技術學院購買訴爭土地。佛山科學技術學院擬出價600萬元向原告協商購地。被告佛山市國土資源局獲悉此事，運用行政手段指示佛山市土地交易中心與原告“協商”，僅出價170萬元要求收購訴爭土地，并威脅原告如不出賣就強行收回。原告拒絕，被告佛山市國土資源局作出[2002]113號文，通過對訴爭土地評估，向原告補償230.92萬元，強行收回訴爭土地。依據《中華人民共和國土地管理法》以及相關法律，被告要收回土地應經過相關人民政府批準。但被告佛山市國土資源局僅得到佛山市人民政府辦公室佛府辦函[2002]96號文的批準就以低價收回訴爭土地，嚴重侵犯原告的合法權益。因此請求法院撤銷佛府辦函[2002]96號文和佛國土資字[2002]113號文。

　　原告在訴訟中提供的證據有：1、企業法人營業執照；2、佛國土資字[2002]113號、粵國土資復決字[2002]10號；3、佛府辦函[2002]96號、佛府辦函[2001]89號；4、土地使用證、房產證；5、土地使用權轉讓協議、收款憑據、發票、納稅通知書；6、委托書、協議書；7、佛土收[2001]03號土地收購協議；8、佛土交[2002]4號；9、情況審批表；10、廣東省物價局價格認證中心報告書、廣東萬聯房地產評估有限公司評估報告書。

　　被告佛山市人民政府答辯稱：本案中，對原告發生法律效力的文書是佛山市國土資源局作出的佛國土資字[2002]113號文。本府作出的佛府辦函[2002]96號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的復函》是針對佛山市國土資源局請示的一種內部工作答復，并沒有對外發生法律效力，根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條和第二十三條的規定，本府作為被告主體不適格，請法院裁定駁回原告的起訴。

　　被告佛山市國土資源局答辯稱：首先，我局作出收地決定的法律依據充分。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的，經報原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，并對當事人給予適當補償。佛山科學技術學院為發展教育，需使用原告的土地，在與原告多次協商未果的情況下，向我局提出依法收地的請示。我局經審查，佛山科學技術學院提出以五峰四路21號土地作為教育用地符合城市總體規劃，并已得到規劃部門的同意，因此我局經向市政府請示并得到批準后，對該地予以收回。其次，我局收地程序合法。在接到佛山科學技術學院的請示后，我局依法對土地進行了評估，并得到了佛山市人民政府的批準。最后，我局對原告的補償適當，符合法律規定。

　　被告佛山市國土資源局在答辯期內提供的證據有：1、佛規復字[2001]37號《關于佛科院使用五峰四路21號土地的意見》；2、佛府辦函[2002]96號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的復函》；3、北京中土源房地產評估有限公司報告書；4、佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》；5、粵國土資復決字[2002]10號《廣東省國土資源廳行政復議決定書》。

　　經庭審質證，原告認為被告佛山市國土資源局提供的佛府辦函[2002]96號文不符合《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定，不能作為被告收回土地的依據，本院認為原告的主張理由充分，對該證據不予采信；原告認為被告佛山市國土資源局提供的北京中土源房地產評估有限公司報告書不能反映本案爭議土地的真實價值，本院認為該報告書的評估機構具有法定資質，評估程序合法，該證據真實有效，應予采信。原告對被告佛山市國土資源局提供的其他證據無異議，本院予以采信。

　　被告佛山市國土資源局對原告提供的證據5的真實性無異議，但認為原告取得本案爭議土地的成本價并不能反映爭議土地的真實價值，本院認為該證據與被告收回土地決定的合法性無關聯，不予采信；被告佛山市國土資源局對原告提供的證據6、7的真實性與有效性存在異議，由于原告未能提供該證據的原件核對，且有關協議并未正式生效，故對該證據本院不予采信。被告佛山市國土資源局認為原告提供的證據10不是以爭議土地的現有用途作出的評估，故評估價不能反映土地的真實價值，本院認為被告佛山市國土資源局的主張理由充分，對該證據不予采信。被告佛山市國土資源局對原告提供的其他證據無異議，本院予以采信。

　　根據庭審質證及本院認證，本院認定：2001年6月26日，佛山科學技術學院向佛山市人民政府提出了《佛山科學技術學院關于購買五峰四路21號土地的請示》。2001年7月13日，佛山市城鄉規劃處作出佛規復字[2001]37號《關于佛科院使用五峰四路21號土地的意見》，認為佛山科學技術學院提出以五峰四路21號土地作為教育用地的要求符合城市總體規劃。2001年7月23日，佛山市人民政府辦公室作出佛府辦函[2001]89號《關于佛山科學技術學院購買五峰四路21號土地的復函》，同意佛山科學技術學院的購買土地請示。此后，佛山科學技術學院與五峰四路21號土地的使用者即原告佛山市永發貿易有限公司多次協商購地事宜未果。2002年7月16日，被告佛山市國土資源局根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條及《中華人民共和國城市房地產管理法》第十九條的規定，對本案爭議土地進行了評估并作出了佛國土資市綜[2002]38號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的請示》，請求佛山市人民政府批準被告佛山市國土資源局因公益事業需要而收回國有土地使用權。2002年7月24日，佛山市人民政府辦公室作出佛府辦函[2002]96號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的復函》，同意了被告佛山市國土資源局的請示。2002年8月1日，被告佛山市國土資源局作出佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》，決定收回原告佛山市永發貿易有限公司位于五峰四路21號2911.5平方米國有土地的使用權，并按評估價補償原告230.92萬元人民幣。原告對該收回用地決定不服，向廣東省國土資源廳申請復議，該廳于2002年11月26日作出粵國土資復決字[2002]10號復議決定書，維持了被告佛山市國土資源局的佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》。

　　本院認為：本案中，原告分別對佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號文和佛山市國土資源局作出的佛國土資字[2002]113號文不服而提起訴訟，由于原告所訴的兩行政行為存在密切聯系，故在本院予以一并審理和裁判。

　　關于原告訴佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號《關于收回五峰四路21號土地并劃撥給佛山科學技術學院的復函》，由于佛山市人民政府辦公室是被告佛山市人民政府的內設機構，未有法律、法規及規章授權以自己名義對土地行政管理部門收回國有土地使用權的請示予以批復的職權，故原告佛山市永發貿易有限公司對佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號文不服，以佛山市人民政府為被告提起訴訟符合最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第二款“行政機關的內設機構或派出機構在沒有法律、法規或規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告”的規定，因此被告佛山市人民政府認為原告所起訴的被告不適格的主張不成立，本院不予支持。又由于佛山市人民政府辦公室的佛府辦函[2002]96號文是針對佛山市國土資源局收回國有土地使用權請示而作出的批復，屬于行政機關之間的內部批準文件，對原告的權利義務不產生直接影響，原告的國有土地使用權被收回是因佛山市國土資源局作出的佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》直接導致，故根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項的規定，佛山市人民政府辦公室的佛府辦函[2002]96號文不屬于行政訴訟受案范圍。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第（一）項的規定，應駁回原告對被告佛山市人民政府的起訴。

　　關于原告訴被告佛山市國土資源局作出的佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》，根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定，被告佛山市國土資源局作為土地行政主管部門為公共利益需要使用土地并經有批準權的人民政府批準時，可以收回國有土地使用權。本案中，被告佛山市國土資源局收回原告位于五峰四路21號的國有土地使用權并劃撥給佛山科學技術學院作教育用地使用，該收地行為符合公共利益的需要，也符合城市規劃的要求。雖然被告佛山市國土資源局在作出收回國有土地使用權決定之前，向佛山市人民政府進行了請示，并得到了佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號文的批準，但佛山市人民政府辦公室作為佛山市人民政府的內設機構，并無法律、法規及規章的授權以自己的名義對土地行政主管部門收回國有土地使用權的請示作出批準，如佛山市人民政府辦公室是受佛山市人民政府委托或代表佛山市人民政府行使批準職權，也應以佛山市人民政府的名義對外發文，故佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號文不符合《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定。被告在未得到佛山市人民政府合法有效批準的前提下，作出佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》屬于程序違法，依法應予撤銷。案經本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第3目的規定，判決如下：

　　撤銷被告佛山市國土資源局作出的佛國土資字[2002]113號《關于收回國有土地使用權的決定》，由被告佛山市國土資源局重新作出具體行政行為。

　　案件訴訟費100元由被告佛山市國土資源局承擔。

　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于廣東省高級人民法院。

　　審 判 長 楊 小 蕓

　　審 判 員 麥 均 興

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年八月六日

　　書 記 員 徐 允 賢