廣東省佛山市中級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

　　（2002）佛中法行初字第12號(hào)

　　原告：佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司。地址：佛山市瀾石鎮(zhèn)石頭鄉(xiāng)。

　　法定代表人：霍銘樞，董事長(zhǎng)。

　　委托代理人：曹 屹，廣東東成律師事務(wù)所律師。

　　被告：佛山市人民政府。地址：佛山市大福路14號(hào)。

　　法定代表人：梁紹棠，市長(zhǎng)。

　　委托代理人：呂 毅，佛山市人民政府法制局主任科員。

　　委托代理人：陳泳檳，佛山市人民政府法制局科員。

　　被告：佛山市國(guó)土資源局。地址：佛山市玫瑰東路2號(hào)。

　　法定代表人：梁汝森，局長(zhǎng)。

　　委托代理人：陳卓庭，佛山市國(guó)土資源局法制監(jiān)察科科長(zhǎng)。

　　委托代理人：何 法，佛山市國(guó)土資源局法制監(jiān)察科科員。

　　原告佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司不服被告佛山市人民政府、佛山市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)的行政決定，向本院提起訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告的法定代表人霍銘樞、委托代理人曹屹，被告佛山市人民政府的委托代理人呂毅、陳泳檳，被告佛山市國(guó)土資源局的委托代理人陳卓庭、何法到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　2002年7月16日，被告佛山市國(guó)土資源局根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條的規(guī)定，向被告佛山市人民政府請(qǐng)示收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院作教育用地。2002年7月24日，佛山市人民政府辦公室以佛府辦函[2002]96號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的復(fù)函》批準(zhǔn)了被告佛山市國(guó)土資源局的請(qǐng)求。2002年8月1日，被告佛山市國(guó)土資源局作出佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》，收回了原告位于佛山市五峰四路21號(hào)2911.5平方米的國(guó)有土地使用權(quán)。原告對(duì)佛府辦函[2002]96號(hào)文和佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)文不服，遂提起行政訴訟。

　　原告佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司訴稱(chēng)：1999年3月10日，原告從廣東省海外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易佛山石灣公司購(gòu)得五峰四路21號(hào)土地，地價(jià)為350萬(wàn)元人民幣。原告購(gòu)得該地后于1999年4月1日辦理了國(guó)有土地使用證，并為辦證支付相關(guān)手續(xù)費(fèi)等共計(jì)548，126.25元。2001年，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院打算購(gòu)買(mǎi)該土地，曾向被告佛山市人民政府提出請(qǐng)求，被告佛山市人民政府作出佛府辦函[2001]89號(hào)《關(guān)于佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院購(gòu)買(mǎi)五峰四路21號(hào)土地的復(fù)函》，同意佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院購(gòu)買(mǎi)訴爭(zhēng)土地。佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院擬出價(jià)600萬(wàn)元向原告協(xié)商購(gòu)地。被告佛山市國(guó)土資源局獲悉此事，運(yùn)用行政手段指示佛山市土地交易中心與原告“協(xié)商”，僅出價(jià)170萬(wàn)元要求收購(gòu)訴爭(zhēng)土地，并威脅原告如不出賣(mài)就強(qiáng)行收回。原告拒絕，被告佛山市國(guó)土資源局作出[2002]113號(hào)文，通過(guò)對(duì)訴爭(zhēng)土地評(píng)估，向原告補(bǔ)償230.92萬(wàn)元，強(qiáng)行收回訴爭(zhēng)土地。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及相關(guān)法律，被告要收回土地應(yīng)經(jīng)過(guò)相關(guān)人民政府批準(zhǔn)。但被告佛山市國(guó)土資源局僅得到佛山市人民政府辦公室佛府辦函[2002]96號(hào)文的批準(zhǔn)就以低價(jià)收回訴爭(zhēng)土地，嚴(yán)重侵犯原告的合法權(quán)益。因此請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)佛府辦函[2002]96號(hào)文和佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)文。

　　原告在訴訟中提供的證據(jù)有：1、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照；2、佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)、粵國(guó)土資復(fù)決字[2002]10號(hào)；3、佛府辦函[2002]96號(hào)、佛府辦函[2001]89號(hào)；4、土地使用證、房產(chǎn)證；5、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、收款憑據(jù)、發(fā)票、納稅通知書(shū)；6、委托書(shū)、協(xié)議書(shū)；7、佛土收[2001]03號(hào)土地收購(gòu)協(xié)議；8、佛土交[2002]4號(hào)；9、情況審批表；10、廣東省物價(jià)局價(jià)格認(rèn)證中心報(bào)告書(shū)、廣東萬(wàn)聯(lián)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司評(píng)估報(bào)告書(shū)。

　　被告佛山市人民政府答辯稱(chēng)：本案中，對(duì)原告發(fā)生法律效力的文書(shū)是佛山市國(guó)土資源局作出的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)文。本府作出的佛府辦函[2002]96號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的復(fù)函》是針對(duì)佛山市國(guó)土資源局請(qǐng)示的一種內(nèi)部工作答復(fù)，并沒(méi)有對(duì)外發(fā)生法律效力，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十九條和第二十三條的規(guī)定，本府作為被告主體不適格，請(qǐng)法院裁定駁回原告的起訴。

　　被告佛山市國(guó)土資源局答辯稱(chēng)：首先，我局作出收地決定的法律依據(jù)充分。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，經(jīng)報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)，并對(duì)當(dāng)事人給予適當(dāng)補(bǔ)償。佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院為發(fā)展教育，需使用原告的土地，在與原告多次協(xié)商未果的情況下，向我局提出依法收地的請(qǐng)示。我局經(jīng)審查，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院提出以五峰四路21號(hào)土地作為教育用地符合城市總體規(guī)劃，并已得到規(guī)劃部門(mén)的同意，因此我局經(jīng)向市政府請(qǐng)示并得到批準(zhǔn)后，對(duì)該地予以收回。其次，我局收地程序合法。在接到佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的請(qǐng)示后，我局依法對(duì)土地進(jìn)行了評(píng)估，并得到了佛山市人民政府的批準(zhǔn)。最后，我局對(duì)原告的補(bǔ)償適當(dāng)，符合法律規(guī)定。

　　被告佛山市國(guó)土資源局在答辯期內(nèi)提供的證據(jù)有：1、佛規(guī)復(fù)字[2001]37號(hào)《關(guān)于佛科院使用五峰四路21號(hào)土地的意見(jiàn)》；2、佛府辦函[2002]96號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的復(fù)函》；3、北京中土源房地產(chǎn)評(píng)估有限公司報(bào)告書(shū)；4、佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》；5、粵國(guó)土資復(fù)決字[2002]10號(hào)《廣東省國(guó)土資源廳行政復(fù)議決定書(shū)》。

　　經(jīng)庭審質(zhì)證，原告認(rèn)為被告佛山市國(guó)土資源局提供的佛府辦函[2002]96號(hào)文不符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條的規(guī)定，不能作為被告收回土地的依據(jù)，本院認(rèn)為原告的主張理由充分，對(duì)該證據(jù)不予采信；原告認(rèn)為被告佛山市國(guó)土資源局提供的北京中土源房地產(chǎn)評(píng)估有限公司報(bào)告書(shū)不能反映本案爭(zhēng)議土地的真實(shí)價(jià)值，本院認(rèn)為該報(bào)告書(shū)的評(píng)估機(jī)構(gòu)具有法定資質(zhì)，評(píng)估程序合法，該證據(jù)真實(shí)有效，應(yīng)予采信。原告對(duì)被告佛山市國(guó)土資源局提供的其他證據(jù)無(wú)異議，本院予以采信。

　　被告佛山市國(guó)土資源局對(duì)原告提供的證據(jù)5的真實(shí)性無(wú)異議，但認(rèn)為原告取得本案爭(zhēng)議土地的成本價(jià)并不能反映爭(zhēng)議土地的真實(shí)價(jià)值，本院認(rèn)為該證據(jù)與被告收回土地決定的合法性無(wú)關(guān)聯(lián)，不予采信；被告佛山市國(guó)土資源局對(duì)原告提供的證據(jù)6、7的真實(shí)性與有效性存在異議，由于原告未能提供該證據(jù)的原件核對(duì)，且有關(guān)協(xié)議并未正式生效，故對(duì)該證據(jù)本院不予采信。被告佛山市國(guó)土資源局認(rèn)為原告提供的證據(jù)10不是以爭(zhēng)議土地的現(xiàn)有用途作出的評(píng)估，故評(píng)估價(jià)不能反映土地的真實(shí)價(jià)值，本院認(rèn)為被告佛山市國(guó)土資源局的主張理由充分，對(duì)該證據(jù)不予采信。被告佛山市國(guó)土資源局對(duì)原告提供的其他證據(jù)無(wú)異議，本院予以采信。

　　根據(jù)庭審質(zhì)證及本院認(rèn)證，本院認(rèn)定：2001年6月26日，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院向佛山市人民政府提出了《佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院關(guān)于購(gòu)買(mǎi)五峰四路21號(hào)土地的請(qǐng)示》。2001年7月13日，佛山市城鄉(xiāng)規(guī)劃處作出佛規(guī)復(fù)字[2001]37號(hào)《關(guān)于佛科院使用五峰四路21號(hào)土地的意見(jiàn)》，認(rèn)為佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院提出以五峰四路21號(hào)土地作為教育用地的要求符合城市總體規(guī)劃。2001年7月23日，佛山市人民政府辦公室作出佛府辦函[2001]89號(hào)《關(guān)于佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院購(gòu)買(mǎi)五峰四路21號(hào)土地的復(fù)函》，同意佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的購(gòu)買(mǎi)土地請(qǐng)示。此后，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院與五峰四路21號(hào)土地的使用者即原告佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司多次協(xié)商購(gòu)地事宜未果。2002年7月16日，被告佛山市國(guó)土資源局根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條及《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)本案爭(zhēng)議土地進(jìn)行了評(píng)估并作出了佛國(guó)土資市綜[2002]38號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的請(qǐng)示》，請(qǐng)求佛山市人民政府批準(zhǔn)被告佛山市國(guó)土資源局因公益事業(yè)需要而收回國(guó)有土地使用權(quán)。2002年7月24日，佛山市人民政府辦公室作出佛府辦函[2002]96號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的復(fù)函》，同意了被告佛山市國(guó)土資源局的請(qǐng)示。2002年8月1日，被告佛山市國(guó)土資源局作出佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》，決定收回原告佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司位于五峰四路21號(hào)2911.5平方米國(guó)有土地的使用權(quán)，并按評(píng)估價(jià)補(bǔ)償原告230.92萬(wàn)元人民幣。原告對(duì)該收回用地決定不服，向廣東省國(guó)土資源廳申請(qǐng)復(fù)議，該廳于2002年11月26日作出粵國(guó)土資復(fù)決字[2002]10號(hào)復(fù)議決定書(shū)，維持了被告佛山市國(guó)土資源局的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》。

　　本院認(rèn)為：本案中，原告分別對(duì)佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號(hào)文和佛山市國(guó)土資源局作出的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)文不服而提起訴訟，由于原告所訴的兩行政行為存在密切聯(lián)系，故在本院予以一并審理和裁判。

　　關(guān)于原告訴佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號(hào)《關(guān)于收回五峰四路21號(hào)土地并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院的復(fù)函》，由于佛山市人民政府辦公室是被告佛山市人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，未有法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)以自己名義對(duì)土地行政管理部門(mén)收回國(guó)有土地使用權(quán)的請(qǐng)示予以批復(fù)的職權(quán)，故原告佛山市永發(fā)貿(mào)易有限公司對(duì)佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號(hào)文不服，以佛山市人民政府為被告提起訴訟符合最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十條第二款“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定，因此被告佛山市人民政府認(rèn)為原告所起訴的被告不適格的主張不成立，本院不予支持。又由于佛山市人民政府辦公室的佛府辦函[2002]96號(hào)文是針對(duì)佛山市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)請(qǐng)示而作出的批復(fù)，屬于行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部批準(zhǔn)文件，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，原告的國(guó)有土地使用權(quán)被收回是因佛山市國(guó)土資源局作出的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》直接導(dǎo)致，故根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)的規(guī)定，佛山市人民政府辦公室的佛府辦函[2002]96號(hào)文不屬于行政訴訟受案范圍。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)駁回原告對(duì)被告佛山市人民政府的起訴。

　　關(guān)于原告訴被告佛山市國(guó)土資源局作出的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條的規(guī)定，被告佛山市國(guó)土資源局作為土地行政主管部門(mén)為公共利益需要使用土地并經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)時(shí)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。本案中，被告佛山市國(guó)土資源局收回原告位于五峰四路21號(hào)的國(guó)有土地使用權(quán)并劃撥給佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院作教育用地使用，該收地行為符合公共利益的需要，也符合城市規(guī)劃的要求。雖然被告佛山市國(guó)土資源局在作出收回國(guó)有土地使用權(quán)決定之前，向佛山市人民政府進(jìn)行了請(qǐng)示，并得到了佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號(hào)文的批準(zhǔn)，但佛山市人民政府辦公室作為佛山市人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并無(wú)法律、法規(guī)及規(guī)章的授權(quán)以自己的名義對(duì)土地行政主管部門(mén)收回國(guó)有土地使用權(quán)的請(qǐng)示作出批準(zhǔn)，如佛山市人民政府辦公室是受佛山市人民政府委托或代表佛山市人民政府行使批準(zhǔn)職權(quán)，也應(yīng)以佛山市人民政府的名義對(duì)外發(fā)文，故佛山市人民政府辦公室作出的佛府辦函[2002]96號(hào)文不符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條的規(guī)定。被告在未得到佛山市人民政府合法有效批準(zhǔn)的前提下，作出佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》屬于程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。案經(jīng)本院審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第3目的規(guī)定，判決如下：

　　撤銷(xiāo)被告佛山市國(guó)土資源局作出的佛國(guó)土資字[2002]113號(hào)《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》，由被告佛山市國(guó)土資源局重新作出具體行政行為。

　　案件訴訟費(fèi)100元由被告佛山市國(guó)土資源局承擔(dān)。

　　如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于廣東省高級(jí)人民法院。

　　審 判 長(zhǎng) 楊 小 蕓

　　審 判 員 麥 均 興

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年八月六日

　　書(shū) 記 員 徐 允 賢