一、對具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任

《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件;”《解釋》規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日10內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù);被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”

行政訴訟法規(guī)定由被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，主要是基于以下原因：

第一，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)先取證后裁決，以證據(jù)證明具體行政行為認(rèn)定的事實，以法律為依據(jù)作出處理決定，而不能在沒有證據(jù)的情況下，對相對人作出具體行政行為。當(dāng)行政機關(guān)作出的具體行政行為被訴諸法院時，被告應(yīng)當(dāng)有充分的證據(jù)證明其行為的合法性。

第二，在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)處于主動地位，其實施行為時一般無須征得公民、法人或其他組織的同意，具有主動執(zhí)法的權(quán)利，根據(jù)權(quán)利義務(wù)平等的原則，在行政訴訟法律關(guān)系中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)負有舉證的義務(wù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人平等的法律地位。

二、對原告起訴是否超過法定起訴期限承擔(dān)舉證責(zé)任

《規(guī)定》與《解釋》規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)對其符合起訴條件承擔(dān)舉證責(zé)任，“但被告認(rèn)為原告超過訴訟期限的除外。”根據(jù)這些規(guī)定，被告認(rèn)為原告超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。即在訴訟過程中，被告提出原告超過起訴期限的主張，應(yīng)當(dāng)由被告對其主張承擔(dān)舉證責(zé)任。也就是說，如果被告無法證明原告超過起訴期限的，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告沒有超過起訴期限，而無需由原告進一步證明起訴符合法定的條件。

例如，某行政機關(guān)于3月1日作出一個處罰決定，某公民于7月1日向法院提起訴訟。該公民在起訴的時候，向法院提供證人證言，證明其于4月1日收到該行政機關(guān)的處罰決定書。法院經(jīng)審查起訴材料，認(rèn)為該公民初步證明了其符合起訴條件，決定受理此案。但在訴訟過程中，被告主張原告已經(jīng)超過起訴期限，被告應(yīng)當(dāng)就自己的認(rèn)為原告超過法定起訴期限的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。這同樣符合“誰主張，誰舉證”的原則。

《規(guī)定》沒有明確規(guī)定該條是否適用于不作為的案件。筆者認(rèn)為，在起訴被告不作為的案件中，被告認(rèn)為原告超過起訴期限的，同樣應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。例如，某公民需要某公安機關(guān)的救助，打電話給公安機關(guān)。但公安機關(guān)接到電話后，沒有作出任何反應(yīng)，致使該公民的合法財產(chǎn)遭受損害。于是該公民向法院提起訴訟。但公安機關(guān)認(rèn)為該公民起訴超過起訴期限。而該公民認(rèn)為自己沒有超過起訴期限。在這種情況下，同樣應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。如被告向法院提供電話記錄，以證明原告是在打電話兩年后提起訴訟，超過了法定的起訴期限。

三、對部分行政許可申請人是否符合申請條件承擔(dān)舉證責(zé)任

在行政許可領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)區(qū)分許可事項是否對公眾安全存在重大隱患，并以此區(qū)分舉證責(zé)任的分配。許可涉及事項對公眾安全不存有重大隱患時，行政機關(guān)拒絕申請人(原告)申請的，由被告行政機關(guān)就原告的申請不符合法定條件承擔(dān)舉證責(zé)任。這是因為許可不是行政機關(guān)對申請人的恩賜，而是對原屬于公民的權(quán)利的恢復(fù)。法律所設(shè)定的禁止在于確保行政機關(guān)審查程序的實施，實體上自始就保留許可的可能性，設(shè)定許可制度的目的只是在于由行政機關(guān)預(yù)防性控制社會生活。

因此，許可決定是公民一般行為自由的恢復(fù)，賦予公民的是公民原本享有的權(quán)利。如果行政機關(guān)拒絕公民的申請，實質(zhì)上構(gòu)成對公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵害，根據(jù)依法行政原則的要求，行政機關(guān)在作出拒絕決定時必須符合法定拒絕的條件。在行政訴訟中應(yīng)由行政機關(guān)就申請人(原告)不具備許可的法定條件承擔(dān)舉證責(zé)任。但如果許可事項對公眾安全存在重大隱患時，應(yīng)由原告對其是否具備許可條件承擔(dān)舉證責(zé)任。

四、對部分行政賠償?shù)膿p害是否由其造成的承擔(dān)舉證責(zé)任

《行政訴訟法》和《國家賠償法》沒有規(guī)定行政賠償案件的舉證責(zé)任，按照《解釋》和《規(guī)定》的規(guī)定，對行政機關(guān)的加害行為是否存在，損害是否由加害行為造成的均由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，這種一律由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定不符合舉證責(zé)任分配的原理，而且對原告不利。在下列情況下，原告舉證會非常困難，此時應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

1、對其是否實施了非法剝奪限制公民人身自由的行為承擔(dān)舉證責(zé)任

限制人身自由的行政訴訟案件，由于被訴行為對行政相對人的侵害較為嚴(yán)重，行政主體與相對人之間矛盾尖銳，實踐中發(fā)案率也較高，因此是行政訴訟中一種重要的案件類型。筆者認(rèn)為此類案件應(yīng)當(dāng)由被告對其是否實施了非法剝奪公民人身自由的行為承擔(dān)舉證責(zé)任。如果被告否定實施了非法羈押行為，則其應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明。不能證明的，則應(yīng)認(rèn)定為非法羈押行為存在。因為，在法治國家中，行政機關(guān)實施剝奪、限制公民人身自由的行為，就其程序而言，應(yīng)當(dāng)出具書面決定書。

但在實踐中，有的行政機關(guān)實施了非法羈押公民的行為，卻不出具任何的書面決定書，導(dǎo)致公民起訴時對行政機關(guān)的非法羈押行為無法證明。因此，此類案件應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，如果行政機關(guān)不能證明，則應(yīng)認(rèn)定非法羈押行為存在。如原告甲對被告某公安局對其給予行政拘留的行政處罰不服，向人民法院起訴并請求公安機關(guān)賠償限制人身自由造成的損害。則某公安局應(yīng)對是否對甲有限制人身自由的行為向法院提供處罰的法律依據(jù)。如果公安局逾期不提供證據(jù)，或者無法提供證據(jù)，則法院不應(yīng)要求甲來證明違法的事實是否存在，直接可以據(jù)此裁決公安局的拘留行為存在。

2、對處于其監(jiān)管中的公民傷亡、失蹤的原因承擔(dān)舉證責(zé)任

公民在失去人身自由、處于行政機關(guān)監(jiān)管過程中死亡、失蹤、身體受到傷害的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)就公民的死亡、失蹤、身體受到傷害不是由其行為造成的承擔(dān)舉證責(zé)任。如果行政機關(guān)不能證明損害是因為公民自己的行為或同室關(guān)押人員造成，或者具備其他免責(zé)情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定損害是由行政機關(guān)造成的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如公民某甲行政拘留期滿從看守所出來時身上有多處傷痕，聲稱是在拘留期間被看守人員毆打造成的，要求賠償。此種情形就應(yīng)該由被告就損害事實承擔(dān)舉證責(zé)任。

因為在此種情形下，原告人身自由處于被告控制之下，而且要聽從其管理，要求原告證明傷害由看守人員所為事實上不可能。在原告人身處于被告嚴(yán)格控制時，被告具有更強的舉證能力，應(yīng)由被告而非原告對此承擔(dān)舉證責(zé)任。