一、農(nóng)村土地糾紛的表征

通過查閱文獻、卷宗分析和實地走訪，農(nóng)村土地糾紛可以劃分為如下類型：

(一)口頭放棄承包地后反悔闡釋的糾紛

這類糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村稅費改革以前，當(dāng)時農(nóng)村土地稅費負擔(dān)較重，種地沒有收益，農(nóng)民不愿耕種，將承包地口頭交歸集體，但沒有履行相關(guān)手續(xù)。稅費改革后取消土地稅費且種地有補貼，部分口頭放棄承包地的以沒有書面放棄手續(xù)為由，要求村集體歸還其承包土地。

(二)賣房搭地而合同約定不明產(chǎn)生的糾紛

這類糾紛主要有山區(qū)農(nóng)民遷移下山落戶、農(nóng)民進城落戶賣房給其他農(nóng)戶或者外來戶、外地農(nóng)民來買房落戶等情況。買賣雙方在簽訂買賣合同時要素約定不明，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的處置意思表達含混不清，約定為承包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營管理、耕種使用等五花八門，有的甚至只字不提承包地。而現(xiàn)在雙方爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)。

(三)農(nóng)民全家遷移落戶城鎮(zhèn)產(chǎn)生的土地糾紛

農(nóng)戶全家遷移落戶城鎮(zhèn)而轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，將承包地交由他人代耕或未對承包地做任何處置，發(fā)包方以“全遷戶”為由收回其承包地，從而引發(fā)土地糾紛。這類糾紛大多產(chǎn)生在2000年6月13日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)[2000]11號)文件出臺后至2003年3月1日《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式實施這一階段。

(四)承包經(jīng)營權(quán)無故變更引發(fā)的土地糾紛

有的農(nóng)戶在1998年二輪土地承包之后一直在外打工，承包地交由他人代耕，稅費由代耕戶代繳，在2004年第二輪土地承包繼續(xù)完善工作中，工作人員擅自將承包經(jīng)營權(quán)變更給代繳稅費農(nóng)戶。有的農(nóng)戶全家外出務(wù)工，對土地未作處置，也不繳納稅費，村社為了有人繳納稅費，未經(jīng)原承包方同意，將承包地收回發(fā)包給其他人。

(五)政策實施引發(fā)的土地糾紛

二輪土地承包實行“一定三十年不變”、“增人不增地減人不減地”，這一政策對于鞏固土地承包關(guān)系、引導(dǎo)農(nóng)戶增加土地投入、促進土地規(guī)模經(jīng)營成效顯著。但是，也導(dǎo)致無地人口越來越多，“人多地少、人少地多”的現(xiàn)象同時存在，人地矛盾日益突出。有的村集體對依法預(yù)留的機動地、依法開墾的新增土地、自愿交回和依法收回的土地如何處置沒有明確的方案，二輪土地承包后的“無地人口”爭要土地，矛盾激烈。

(六)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛

一是合同約定不明。流轉(zhuǎn)雙方口頭約定流轉(zhuǎn)，沒有簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，權(quán)利義務(wù)約定不明，流轉(zhuǎn)合同也沒有經(jīng)過鑒證，在合同履行過程中產(chǎn)生歧義;二是土地集中連片流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶對合同內(nèi)容知曉不夠。在引進農(nóng)業(yè)企業(yè)大面積流轉(zhuǎn)土地時，有的村社干部為了推動土地流轉(zhuǎn)進程，確保項目落地，對政策法規(guī)和流轉(zhuǎn)合同條款宣講不到位，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地后反悔，引發(fā)土地糾紛;三是有的地方在土地流轉(zhuǎn)過程中，不以谷物折價結(jié)算，而以現(xiàn)金約定流轉(zhuǎn)價格，隨著物價上漲，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費變相貶低，無法享受土地升值，流轉(zhuǎn)費明顯偏低，農(nóng)戶因流轉(zhuǎn)費標(biāo)準太低阻礙業(yè)主方的生產(chǎn)經(jīng)營活動，引發(fā)糾紛。

(七)承包經(jīng)營權(quán)分割產(chǎn)生的土地糾紛

夫妻經(jīng)法院判決離婚的，法院對土地承包經(jīng)營權(quán)沒有分割，夫妻雙方無法達成分割承包地協(xié)議，或者子女分家時承包共有權(quán)人之間無法達成分地協(xié)議，從而引發(fā)土地糾紛。

二、土地糾紛的原因剖析

目前因農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的信訪糾紛呈現(xiàn)數(shù)量大、調(diào)解難、成因復(fù)雜等特點。探究其原因，主要有：

(一)基層干部操作失誤所致

在土地二輪承包繼續(xù)完善過程中，沒有按照要求認真清理核實原土地承包關(guān)系，簡單憑稅費繳納人來確定承包人，剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)。在確權(quán)頒證過程中，入戶調(diào)查不到位，出現(xiàn)共有權(quán)人不符、地塊不詳、承包關(guān)系不實、違規(guī)代農(nóng)戶簽字等情況。

(二)基層干部政策不熟所致

農(nóng)村土地承包管理工作政策性和業(yè)務(wù)性都很強，機構(gòu)改革撤銷鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)站，熟悉土地承包管理業(yè)務(wù)的農(nóng)經(jīng)員絕大部分轉(zhuǎn)行到其他部門，現(xiàn)從事土地承包管理工作的人員變化比較頻繁，業(yè)務(wù)水平參差不齊。有的基層干部對農(nóng)村土地承包政策法規(guī)不熟悉，適用政策錯誤，違規(guī)收回或調(diào)整農(nóng)戶承包土地引起糾紛。有的村干部不知道農(nóng)戶自愿放棄承包地的怎樣履行手續(xù)，導(dǎo)致無書面手續(xù)可查證。

(三)糾紛調(diào)解處理拖延推諉

有的干部認為農(nóng)村土地問題跟經(jīng)濟發(fā)展無關(guān)，不重視此類糾紛的調(diào)解處理。有的干部嫌土地糾紛麻煩，不愿受理。解處理工作方法簡單粗暴，拖延時間或一味推向上級主管部門，導(dǎo)致土地糾紛積壓，矛盾更加尖銳，越級上訪、重復(fù)上訪屢有發(fā)生。

(四)戀土情節(jié)不守誠信

農(nóng)村稅費改革前，由于稅費負擔(dān)較重，再加上農(nóng)民法制觀念淡薄，將農(nóng)村承包土地隨意處置，將承包地隨意轉(zhuǎn)贈他人或交給集體，沒有履行合法手續(xù)眼見當(dāng)前農(nóng)村土地價值越來越高而單方要回土地。有的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后因找不到其他就業(yè)崗位，無所事事，或因年齡偏大不再適合在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)而返回農(nóng)村，卻反悔想收回土地耕種。

(五)土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

農(nóng)戶之間口頭流轉(zhuǎn)沒有合同約定，有的流轉(zhuǎn)合同中沒有約定種糧直補等補貼的受益方。有的村社干部為了完成土地流轉(zhuǎn)任務(wù)，政策宣傳不到位，流轉(zhuǎn)合同條款解釋不清楚，采取“哄”、“騙”等手段，導(dǎo)致農(nóng)民上訪。有的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后嫌流轉(zhuǎn)價格低，以農(nóng)業(yè)業(yè)主違反《基本農(nóng)田保護條例》中“嚴謹占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”為由要求撤銷流轉(zhuǎn)合同。

三、破解土地糾紛的對策建議

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包糾紛的破解方式有四種：協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟，四種方式?jīng)]有前置條件。基于當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的表征及其類型，建議采納如下調(diào)處方法來破解農(nóng)村土地糾紛。

(一)以人為本，區(qū)別對待口頭放棄承包地后反悔的糾紛

這類糾紛基本上都發(fā)生在《土地承包法》實施之前，相關(guān)法律法規(guī)及政策沒有對放棄承包地作出具體規(guī)定。

第一種情況：如農(nóng)民口頭放棄的承包土地當(dāng)前無他人對該地提出權(quán)屬主張，該農(nóng)戶也具有集體經(jīng)濟組織成員資格，而且農(nóng)村土地仍為農(nóng)民的重要生活來源，從保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的角度出發(fā)，集體可以將該土地重新發(fā)包給該農(nóng)戶，但要強調(diào)權(quán)利、義務(wù)對等的原則。

第二種情況：農(nóng)民口頭放棄土地，未繳納稅費、未盡義務(wù)，2004年繼續(xù)完善時未主張承包權(quán)，土地權(quán)屬未發(fā)生轉(zhuǎn)移但與他人尚存權(quán)屬爭議，土地有利益時(如被征占或流轉(zhuǎn))，因利益驅(qū)使提出權(quán)屬主張，此類情況屬于不誠信、未盡義務(wù)、動機不純，建議不予支持。

第三種情況：口頭放棄，仍屬本集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)村土地仍為重要的生產(chǎn)生活資料，未盡稅費，但土地權(quán)屬已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。根據(jù)2004年國務(wù)院辦公廳緊急通知《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的通知》精神，此類情況在集體經(jīng)濟組織有土地的情況下該農(nóng)戶可以繼續(xù)承包，如果沒有機動地，可以通過流轉(zhuǎn)的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)。

(二)尊重事實，妥善處理賣房搭地合同約定不明的糾紛

此類糾紛應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定(有的地方政府專屬頒發(fā)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作有關(guān)問題明確的文件)，如雙方簽訂的轉(zhuǎn)包合同有經(jīng)濟合作社簽字蓋章，且已頒發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證給買房人，此類轉(zhuǎn)包應(yīng)該視為轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)該確權(quán)給買房人;如雙方私自簽訂的轉(zhuǎn)包合同，經(jīng)濟合作社沒有簽字蓋章，買房人也未取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證，視為轉(zhuǎn)包行為，應(yīng)該確權(quán)給原承包人，雙方應(yīng)該在此次確權(quán)頒證過程中完善合同內(nèi)容(實際操作中，可采取確權(quán)給原承包人，但雙方應(yīng)完善流轉(zhuǎn)協(xié)議，流轉(zhuǎn)期限至二輪承包期完為止);如雙方簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議合法有效，應(yīng)確權(quán)給買房人;如雙方私自簽訂的轉(zhuǎn)包合同，經(jīng)濟合作社沒有簽字蓋章，但買房人已經(jīng)取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證，經(jīng)社員大會討論決定后確權(quán)頒證。

(三)分清時段，嚴格執(zhí)行“全遷”農(nóng)戶并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的政策

關(guān)于農(nóng)戶“全遷”的土地承包政策，各地情況不一樣，應(yīng)該區(qū)分時段。不同時段采取不同政策。本文以典型調(diào)查區(qū)域——重慶市江津區(qū)為例，“全遷”政策大致劃分為六個階段：

第一個階段，江津區(qū)根據(jù)重慶市委市政府發(fā)(1998)9號文件規(guī)定，針對死絕戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非戶、全家遷出到小城鎮(zhèn)落戶的可以收回土地;

第二個階段，自2000年6月13日起參照中發(fā)(2000)11號文件《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的若干規(guī)定》，到小城鎮(zhèn)落戶的可以根據(jù)其意愿保留土地;

第三個階段，2003年3月1日起，《中華人民共和國土地承包法》正式實施，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)該按照意愿保留或允許其流轉(zhuǎn)土地，全家遷入社區(qū)的并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)收回承包地;

第四個階段，2007年7月1日起，重慶市實施《中華人民共和國土地承包法》辦法明確規(guī)定了“承包方全家遷入全市各區(qū)縣所轄街道辦事處或區(qū)縣人民政府駐地，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的”應(yīng)當(dāng)收回承包地;

第五個階段，從2010年8月1日起，執(zhí)行戶籍制度改革政策，轉(zhuǎn)到重慶市的且符合戶改政策的，不收土地;對于以前進城鎮(zhèn)落戶的居民，應(yīng)按照《重慶市農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于妥善處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作中有關(guān)問題的通知》(渝農(nóng)發(fā)[2010]377號)規(guī)定，只要承包關(guān)系實際存在就應(yīng)該確權(quán)頒證;

第六個階段，2014年8月起，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍改革的意見》(國發(fā)[2014]25號)規(guī)定“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”。

(四)實事求是，無條件糾正無故變更承包經(jīng)營權(quán)錯誤行為

農(nóng)村土地確權(quán)頒證要以二輪承包為基礎(chǔ)，要認真清理核實二輪承包關(guān)系，對簡單的僅憑稅費繳納或承包地實際耕種而變更承包關(guān)系的，應(yīng)堅持實事求是的原則予以糾正。

(五)因地制宜，妥善化解人地矛盾

“一定三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的規(guī)定既穩(wěn)定了承包關(guān)系，也促進了規(guī)模化經(jīng)營。但同時導(dǎo)致了無地人口越來越多，人地矛盾越來越明顯。集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地、依法開墾新增土地、承包方依法自愿交回、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換新增耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于調(diào)整給無地人口，召開社員大會，確認優(yōu)先發(fā)包的順序。對于農(nóng)戶之間土地轉(zhuǎn)讓和承包戶合并的情況要謹慎對待，杜絕通過轉(zhuǎn)讓和合戶的形式逃避“死絕戶”被收回土地的情況發(fā)生。

(六)規(guī)范行為，減少土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范產(chǎn)生糾紛

各級土地承包管理部門要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的指導(dǎo)，強化流轉(zhuǎn)合同的鑒證作用，嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施細則》(地方政府都制定有配套的實施細則)的規(guī)定，依法引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，在不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途、不損害厲害當(dāng)事人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益的情況下，遵循“依法、自愿、有償”的原則，做到“六個統(tǒng)一”(統(tǒng)一期限表述、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)方式、統(tǒng)一申請備案、統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一谷物結(jié)算、統(tǒng)一面積口徑。

(七)多措并舉，化解土地承包經(jīng)營權(quán)分割矛盾

因故(離婚、分戶等)需分割土地分開經(jīng)營權(quán)證但雙方無法達成分地協(xié)議。此類情況應(yīng)強調(diào)人民調(diào)解的作用，調(diào)解無效的，建議由當(dāng)事人提請仲裁。當(dāng)事人體腔仲裁的同時，村委會或村民小組要召開社員大會，就當(dāng)事雙方的地塊分割經(jīng)民主討論提出建議方案，仲裁委員會在調(diào)解或裁決時可實在查看或?qū)嵉刈咴L，仲裁委員會覺得建議方案切實可行的，可以參照建議方案依法裁決。