行政機關應當建立健全監督制度,通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料,履行監督責任。
行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時,應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄,由監督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權查閱行政機關監督檢查記錄。
行政機關應當創造條件,實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯,核查被許可人從事行政許可事項活動情況。
本條是失于行政機關建立健全監督制度,履行對被許可人監督責任的規定。
一、對被許可人活動從事監督檢查的意義
根據本法第十條的規定,行政機關對個人或者組織從事行政許可事項的活動應當實施有效監督,即行政機關實施行政許可應當遵循責任原則,實行責任許可,不僅重視事前許可權力的行使,更要承擔起許可后對被許可人從事許可事項活動的監督責任。本條規定就是總則第十條有關許可責任原則的進一步具體化。
行政許可實踐中存在的一個重要問題是,重事前許可、輕事后監管,或者只許可、不監管的現象比較普遍。重事前許可、輕事后監管或者只許可、不監管,使行政許可失去了應有意義,增加了市場的混亂和無序,甚至助長了各種違法犯罪現象的產生,因為被許可人就特定的事項取得許可后,在市場活動中如果失去行政機關的必要監督和管理,其追求和選擇自身利益的行為就極有可能向任性、無序的方向發展,進而不可避免地與社會的整體利益或者公共利益發生沖突。比如,被許可人在取得經營餐飲業的經營許可證后,如果沒有食品衛生部門事后經常性的檢查、監督和管理,就很難保證其生產經營的食品符合行政機關實施許可時所要求的衛生標準。所以,行政機關對被許可人的事后監督管理,與事前的實施行政許可具有同等的重要性。在一定意義上甚至可以說,監督比許可更重要,行政機關只有依法加強對被許可人從事行政許可事項活動的監督管理,才能保證被許可人的生產經營等活動切實在行政許可的范圍內進行。
二、建立健全對被許可人的監督檢查制度
行政機關應當建立健全對被許可人的監督管理制度,將對被許可人從事行政許可事項活動的監督管理制度化、規范化。這個監督管理制度應當包括以下幾方面的基本內容:一是要明確行政機關對被許可人的監督管理義務,不承擔監督管理義務,就不能行使行政許可權力。二是要明確行政機關對被許可人的各項具體監督管理職責,特別是要明確行政機關對被許可人是否真正享有應予許可的相關權利、是否在行政許可所確定的范圍內活動等事項,進行監督管理的具體方式和程序,明確對于被許可人有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動、拒不接受行政機關監管等行為的,行政機關可以依法采取的各種措施。三是要明確行政機關中實施行政許可的具體部門和工作人員的責任,特別是要明確不履行監督管理義務、監督管理不力、對被許可人的違法行為不予查處的部門和工作人員的具體責任。
三、建立以書面檢查為主的制度
根據本條的規定,行政機關在建立健全監督制度后,主要應當通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關書面材料,對被許可人履行各項監督管理責任。實踐中,一些行政機關對被許可人的生產經營等活動要么疏于監督檢查,要么頻繁地實地檢查,干擾和妨礙被許可人正常的生產經營活動。實際上,行政機關對多數行政許可的事項都是可以通過核查被許可人的有關書面材料來判斷其是否依法從事有
關活動的。比如,某藥品生產企業取得藥品生產許可證后所生產的藥品是否符合許可證所要求的質量標準,行政機關就完全可以通過該企業提供的相關生產情況的書面材料以及有關專業技術組織的檢驗報告予以認定。所以,被許可人從事行政許可事項的相關材料是行政機關對其實施監督管理的基礎。根據本條的規定,行政機關對被許可人的生產經營等活動,除非必須通過實地檢查的以外,原則上應當都通過書面核查的方式進行監督檢查。這個規定的基本初衷是,減少行政執行成本,提高行政管理效率,避免行政機關執法擾民。
四、建立監督檢查的記錄歸檔制度
根據本條第二款的規定,行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時,應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄,由監督檢查人員簽字后歸檔。作出這一規定有以下幾方面的作用:一是做好對被許可人從事許可事項活動進行個別檢查監督、具體檢查監督的情況記錄和歸檔工作,是將行政許可的事后監督系統化和制度化的重要條件,可以為行政機關全面監督檢查被許可人的活動、正確評估該項行政許可的價值提供重要依據。二是有利于加強行政機關及其工作人員進行自我監督,提高其工作的責任心,保證依法行政,因為行政機關對被許可人的監督檢查是否勤勉,對被許可人的處理是否合法,在檔案上都得到反映。三是有利于增強被許可人的法律意識和道德意識,促使其自覺地依法開展生產經營等活動,因為將對被許可人從事行政許可事項的監督檢查情況記錄歸檔,實際上就建立起了被許可人的信用檔案。為此,有關行政機關在依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行具體的監督檢查時,應當將監督檢查的情況和處理結果予以認真記錄,由監督檢查人員簽字后歸入檔案,以保證監督檢查情況的真實性和規范性。
五、建立互聯網監督檢查制度和公眾查閱監督檢查記錄制度
此外,為提高行政機關監督檢查的效率和增加監督檢查的透明度,本條還規定了以下兩項具體制度:一是通過互聯網監督檢查制度。為充分利用信息化時代高新技術帶來的成果,實行信息共享,推行電子政務,本條還規定,行政機關應當創造條件,實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯,以便核查被許可人從事行政許可活動的各種情況,提高工作效率。這樣,一些被許可人需要向行政機關報送的材料,就可以通過網絡或者電文報送,方便了被許可人,也實現了行政機關之間的資料共享。二是公眾查閱行政機關監督檢查記錄制度。行政機關對被許可人的監督管理情況也應當是公開的,只有公開的監督管理才能實現公平、公正的監督管理、認真負責的監督管理。因此,本條專門規定,公眾有權查閱行政機關的監督檢查記錄。公眾監督是督促和保證行政機關依法行政的重要力量。公眾有權查閱行政機關的監督檢查記錄,可以有效地監督行政機關對所有被許可人從事行政許可事項的活動,都切實依法進行監督檢查,用同樣的標準公平、公正地進行監督檢查,從而防止監督檢查中的各種違法現象。但是,根據本法第五條的規定,公眾查閱行政機關的監督檢查記錄,也有例外情形,即涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的有關記錄,公眾不得查閱。
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