一、將確認判決的四種形式分別規(guī)定在不同的條款中。

因為“行政處分之有效或者無效，固然與行政處分之合法或違法有相當(dāng)關(guān)系，但行政處分合法者，未必既為有效，而行政處分違法亦未必既為無效”所以應(yīng)將確認合法與確認有效判決、確認違法與確認無效判決相互區(qū)分，不混同在一起，使適用條文規(guī)范、確定，避免引起對確認合法與確認無效、確認違法與確認無效之間概念的混淆。同時將《解釋》第58條規(guī)定的確認違法判決與《解釋》第57條第2款規(guī)定的確認違法判決幾種情形合并于同一條款中，因為從某種意義上說，“撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的”違法具體行政行為并不構(gòu)成確認違法判決的例外，無需以單獨條文的形式予以規(guī)定。至于相應(yīng)的救濟條款也應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定于確認違法判決的條款中。

二、規(guī)范確認判決的適用范圍。

(一)確認合法判決。

審判實踐中主要有以下幾種情況：1、合法的行政事實行為，即行政機關(guān)在行使職權(quán)過程中實施的，與行使行政職權(quán)密切相關(guān)但不直接產(chǎn)生法律效力的行為。如行政機關(guān)工作人員在執(zhí)行公務(wù)中的調(diào)查取證行為，行政強制執(zhí)行中采取的強制措施等。2、被告改變原具體行政行為，原告不撤訴，法院經(jīng)審查認為原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)參照《解釋》第50條第3款的規(guī)定，作出確認合法的判決。3、行政機關(guān)不履行職責(zé)合法的不作為行為。對合法的不作為行為，因其未實施任何行為，不具有效力，無法維持，故應(yīng)適用確認合法判決。

(二)確認有效判決。

對于有部分瑕庇的行政行為，如果原告提起要求確認行政行為無效的訴訟，法院經(jīng)審查認為該具體行政行為有效，且不符合判決維持或駁回訴訟請求的，可以作出確認有效的判決。

(三)確認違法判決。

這主要適用于沒有法律拘束力不具有可撤銷性的具體行政行為。對于非要式的違法行為或已經(jīng)執(zhí)行終了的違法行為(如治安拘留、收容審查、執(zhí)行公務(wù)中毆打當(dāng)事人等)由于原告提起訴訟無法實現(xiàn)再執(zhí)行被訴行政行為的目的，所以應(yīng)適用確認判決，確認這種行政行為違法。《解釋》對于確認違法判決的情形規(guī)定得比較詳盡，主要有：行政事實行為;已被改變的原違法行政行為;不作為違法訴訟中又作出了具體行政行為但原告不撤訴的，責(zé)令履行職責(zé)已不具現(xiàn)實意義的不作為;會給國家利益或公共利益造成重大損失的違法行政行為。

(四)確認無效判決。無效行政行為是指行政機關(guān)所作出的具有重大明顯瑕庇，自始無效以后當(dāng)然不發(fā)生效力的行政行為。無效行政行為現(xiàn)在已成為重要的法律概念，但目前我國未建立無效行政行為制度，立法對其缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。雖然理論上無效行政行為不產(chǎn)生任何法律效力，但在行政機關(guān)作出的情況下仍具有事實上的約束力。無效行政行為的情形主要為：明顯違法或違反公序良俗的行政行為;行政行為的實施將導(dǎo)致犯罪;客觀上不可能實施的行政行為;行政主體不明確或不明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為;基于錯誤的事實認定而作出的行政行為。

三、完善救濟方式

違法行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任在《解釋》中沒有具體的規(guī)定，只有《解釋》第58條對撤銷違法的被訴具體行政行為，會給國家利益或公共利益造成重大損失的，規(guī)定了“責(zé)令采取補救措施，承擔(dān)賠償責(zé)任”的救濟方式。而僅僅有一個確認具體行政行為違法的判決是不夠的，行政相對人并不能夠?qū)崿F(xiàn)通過司法途徑獲得權(quán)利救濟的期望，行政相對人的訴訟目的并沒有完全實現(xiàn)。因此應(yīng)完善確認判決的救濟方式，以更好地保護行政相對人的合法權(quán)益。

《解釋》第59條規(guī)定了撤銷違法的被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成損失的幾種救濟途徑，筆者認為確認違法判決完全可以援引《解釋》第59條的規(guī)定，再結(jié)合《解釋》第58條的規(guī)定，對確認違法的案件可以選擇適用如下救濟方式：

⑴責(zé)令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施;

⑵向被告和有關(guān)機關(guān)提出司法建議;

⑶發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的，建議有權(quán)機關(guān)依法處理;

⑷被訴具體行政行為違法造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。

當(dāng)事人基于自身的訴訟目的，可以請求法院只作出違法行政行為的確認，也可以同時提出權(quán)利救濟的請求。按照“不告不理”的原則，法院作出的判決應(yīng)限于當(dāng)事人請求的范圍，對于未經(jīng)當(dāng)事人請求的事項法院不得判決。為此，法院在告知行政相對人訴訟權(quán)利的前提下，對于行政相對人未提出權(quán)利救濟請求的，可以徑行作出確認違法判決。但行政相對人不得再次以同種理由提出賠償訴訟。這樣可以避免浪費法院的訴訟資源，防止當(dāng)事人訟累，從而節(jié)約訴訟成本，提高審判效率。