從2009年起，我國計劃用5年時間全面完成農村集體林權制度改革。但是林改三年多來，農村山林糾紛的大量爆發已成為阻礙林權制度改革順利完成的重大障礙。欲完成林改，必先解決農村山林糾紛，已成為現實中一個無法逾越的突出問題。

一、農村山林確權及處糾實踐中存在的問題

農村集體林權制度改革的首要工作，就是確定山林權，頒發山林權證。但隨著農村山林確權發證工作的深入，許多地區的山林糾紛也隨之而大量爆發，山林確權發證工作幾乎陷入停頓。

當前農村山林確權和處糾工作凸顯出的問題有：1、農村山林糾紛數量眾多，涉及面極廣。農村山林糾紛全國各地都普遍存在，尤以南方的廣西、云南、貴州等省份最為嚴重。但由于許多地方對此采取能拖就拖、能推就推、能不報就不報的做法，所以，具體數量難以確切統計。2、山林糾紛涉及利益重大，人數眾多，矛盾突出且激烈。農村山林糾紛，關系到農村的基本生產資料和自然資源——山林，牽扯到眾多村民的重大利益。如果地方政府處理不當，矛盾容易激化和升級，容易引發群體上訪案件，甚至農民群體性械斗等惡性事件。3、山林糾紛往往具有隱蔽性和長期性的特點，歷史遺留問題嚴重，多數糾紛難以調處。

二、當前農村山林確權困難和糾紛頻發的原因分析

導致當前農村山林確權困難和糾紛頻發的原因眾多，歸納起來主要有以下因素：

1、解放后我國農村土地制度變動頻繁，土地分配混亂，是導致農村山林權屬不清、界線不明，糾紛大量存在的歷史根源。解放以降，我國農村土地制度歷經變化，一直處于不穩定狀態。農村土地制度變動，主要經歷了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、農村家庭聯產承包和“林業三定”四個時期，但是歷次的農村土地分配，存在著工作方式粗糙，分配隨意，檔案資料記載嚴重缺失等問題。這造成了今天農村山林確權工作中，歷史檔案無法查找，山林權屬不清、界線不明，大量山林糾紛無法調處等問題。

2、中國經濟社會迅速發展，土地、山林經濟價值迅速提升，農民法制意識、權利意識不斷增強，敢于提出并堅持自己的利益訴求，特別是當前林權制度改革中，集體山林需要永久性確定權屬，其背后蘊藏的法律意義為農民們所了解，對經濟利益之爭就變成對山林權屬之爭而集中爆發。這是山林糾紛大量爆發的現實原因。

3、法律和政策不連貫，銜接不協調，甚至互相沖突，是農村山林確權和糾紛調處困難的法制原因。法律是國家意志的反映，我國農村土地政策的不穩定、不連貫，直接反映為法律上對農村土地權屬規定的不明確。同時，為了適應農村土地政策的不穩定，法律對農村土地權屬的規定也是“宜粗不宜細”，過于原則和模糊，缺乏可操作性。這直接造成了農村土地、山林確權的困難和糾紛的頻發。

4、部分地方政府和人民法院對法律的理解和適用并不相同，致使政府和法院時常對農村山林糾紛有不同的處理意見，這進一步加劇了農村山林糾紛處理的復雜化。比如，對沒有證據證明解放后曾經劃歸農村集體所有的土地、山林如何確定權屬，部分地方政府和法院就有不同的看法，政府認為應屬國家所有，法院則認為應歸集體所有。

三、改革當前農村山林的確權和糾紛處理機制，明晰山林權屬和完善檔案登記，從根源上遏制農村山林糾紛，完善農村林權制度。

農村山林確權遇到的最大障礙，就是解放后農村土地、山林分配混亂以及檔案資料記載不完善的問題。要想從根本上明晰農村山林權屬，解決農村山林糾紛，就必須花費大力氣去解決這一歷史遺留問題。

(一)在法律上明確賦予縣級以上人民政府在農村土地、山林糾紛中對農村土地、山林的分配權和決定權。

解放后農村集體獲得土地、山林是通過國家權力賦予的，只是當年國家權力行使得不規范，對農村土地、山林分配比較混亂，才造成了今天農村山林權屬不清、界線不明。因此，“解鈴還須系鈴人”，要從根源上解決問題，就必須重新啟動國家對農村土地、山林的分配權和決定權。具體為：

第一，對權屬已經明確、沒有爭議的集體土地、山林，必須給予維護，盡快登記造冊確定權屬，頒發權屬證書，不再變動。這樣的土地、山林，數量大約占農村土地、山林的70%以上。

第二，對存在糾紛的農村土地、山林，有充分證據證明權屬歸屬的，盡快調處結案，頒發山林權證。

第三，對有證據證明爭議土地、山林在解放后曾劃分給相關農村集體，但存在重復分配或者界線不清無法確定權屬的，在政府調處中糾紛雙方能通過協商達成一致的，按照雙方協議確定權屬;雙方無法協商達成一致的，根據現有證據又無法分清權屬的，法律應明確規定縣級以上人民政府在有利于生產經營、有利于和諧穩定的原則上有權對爭議的土地、山林在糾紛雙方當事人之間進行重新分配。

第四，對沒有證據證明解放后曾經劃歸相關農村集體所有的爭議土地、山林，原則上應收歸國家所有。如果爭議山林適合糾紛雙方的農村集體或個人開發經營的，可確定給相關農村集體或個人一定期限的國有土地使用權。在這一點上，國家土地管理局1995年頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第4條和第18條以及《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第十七條都有類似規定，但實踐中并未被普遍接受。筆者建議把這些規定的法律位階從行政規章和地方法規提高到國家法律的層面，使其能得到普遍適用和遵從。理由為：一是符合《憲法》第9條關于具有自然資源屬性的廣義之地屬于國家所有的規定。其二，符合民法理論“無主地屬于國家所有”的通論。其三，具有很強的可操作性，避免在沒有證據證明權屬，無法在爭議雙方中確定權屬的尷尬。

(二)針對目前農村土地、山林權屬登記和檔案記載不完善的情況，應大力推進農村集體土地、山林的地籍登記和確權發證工作，做到農村土地、山林權屬有據可查。

這項工作的重要性，近十來年來已為我們所認識，并具體實施。早在2001年11月國家國土資源局就出臺了文件，要求從2002年起，大致用3年的時間，完成農村土地的確權和土地所有權證的發證工作。還有2009年起開展的農村集體林權制度改革，首要任務就是集體山林權的確權發證工作。所以說，在工作思路上，中央選擇的路徑是明確和正確的。

從目前來看，這項工作開展得很艱難。從2002年起全國大力推進農村土地的確權和土地所有權證的發放。到目前為止，將近十年過去了，農村集體土地確權登記發證工作基本上都還只能確權到行政村一級，但農村集體土地真正的所有權絕大部分屬于村民小組(生產隊)一級，可以說該項工作的大部分至今沒有完成。同樣的，2009年開始的林改，也遇到了這一問題，廣西、云南等部分省份，林改三年多來，能夠順利確權發證的山林僅占農村山林的30%—50%。

為此，仍要花大力氣推進農村集體土地、山林的地籍登記和確權發證工作，做到農村土地、山林權屬有據可查。在這方面，一是要提高各級政府及職能部門對確權發證工作的重視;二是要加大對這一工作的人力、物力、財力的投入。

(三)對難以調處的山林糾紛，經過基層政府多次調解無效后，應及時“依法裁決”，而不應“久調不決”。

理由是：(1)“久調不決”并不會使糾紛自動解決，矛盾和糾紛仍然存在，并日積月累，如果矛盾和積怨加深還可能引發不可預測的后果;(2)“久調不決”是政府有法不依，是政府在違法，政府會在群眾中喪失威信;(3)絕大部分的糾紛在基層政府調解無效后，糾紛雙方村民都希望上級政府盡快作出處理決定，給出一個有理有據的裁決;(4)經過政府、法院依法公正裁決的案件，糾紛雙方當事人一般都會息事寧人，接受裁決結果，堅持無理取鬧的畢竟是少數。

正確完善農村山林確權和糾紛調處機制，是順利推進農村山林確權發證工作的前提，是解決農村山林糾紛的基礎。及時改革現行的農村山林確權和糾紛調處機制，對于順利推進農村集體林權制度改革已經刻不容緩。