訴訟是解決糾紛的程序，是公民維護其自身合法權益的最后一道關卡，但卻未必是實現其合法權益的最終途徑。因義務人拒不按照生效法律文書履行義務或者說無能力履行等情形導致權利人不得不向法院申請強制執行以確保合法權益得到實現。“蜀道難難于上青天，執行難難于攀蜀道”。當前，執行難是全國法院系統都存在的問題，是為全社會所共知的事實。作為老百姓實現判決確定的合法利益的最終途徑，若因執行難而導致其合法權益長期無法實現，那么在現今社會，一部分申請人在絕望的最后時刻抓住了信訪這顆所謂的救命稻草。法院執行信訪的增加根源于執行難，因此分析執行信訪的增加就必然要對執行難問題進行研究。創造和諧穩定的社會環境需要我們加大對“執行難”問題的解決力度，認真思考，找出辦法。要想解決問題，必須先了解問題。

一、我國民事執行之現狀及形成原因。

(一)民事案件申請不及時，導致最佳執行時機喪失。

人民法院調解、判決或相關機關制作的具有強制執行效力的執行文書，產生法律效力后，相關權利人沒有及時申請執行和相關人員沒有及時移送執行。

執行工作具有較強的連續性、程序性及時限性，及時申請或移送，便于執行機構盡早地掌握可以執行的財產和線索，及早的采取執行措施，便于案件的順利執結。延期申請及移送，導致執行最佳時機喪失，一旦被執行人轉移財產或低價處置財產，其家屬或近親屬協助轉移財產或為執行設置重重障礙，使執行難度增大，執行工作陷入被動，致使案件久拖不結、久執不結，從而導致執行難。筆者在執行局工作多年，發現因遲延申請而導致無財產可執行的案件占未執結案件的比重不小。

(二)執行程序和執行機構有待進一步具體明確。

法律規定民事執行由人民法院執行，但實際操作中與人民法院自身的審判力量不相適應，人民法院審判、執行人員嚴重不足，案多人少現象仍未得到根本解決，法院對被執行人的財產狀況無偵查的職能，而被執行人具有的流動性，從而導致被執行人的戶口所在地、財產所在地不一定是審判機關所在地的現狀，人民法院很難單獨完成有關案件的執行任務。法律明確規定民事案件的執行由法院內部執行部門具體負責，實際操作中由人民法庭、執行庭(局)或法警隊執行各地做法不盡一致，導致執行尺度不統一。法律亦未單獨規定民事執行相關的行政和刑事追究規定，實踐中，大都對執行中違法和拒絕執行的案件仍然依照民事訴訟法的規定，罰款、拘留了事，震懾力度不夠，且無具體、可操作的拒絕履行民事執行的處罰程序和強制性規定。我國《刑法》第313條規定有拒不執行判決、裁定罪，但要符合“有能力執行而拒不執行”并且要達到“情節嚴重”的程度，在執行中，收集證據證明較難。實踐中，法院與公安偵查機關以及檢察機關對該罪的認定和取證存在較大分歧：操作中是法院認定被執行人涉嫌構成了該罪，將取得的證據移送公安偵查，還是法院發現有可能涉嫌犯罪就可以移送公安?最高法院與公安部沒有對該類案件的偵查和移送作出具體規定，而法院有證據證明被執行人構成該罪并將證據移送公安偵查機關，無形中會導致有些公安偵查機關認為你法院已經認為有罪了我公安機關就無偵查的必要的錯誤觀念，從而形成怪圈。基于種種原因，導致有些法院的執行法官愿意拘留而不愿意移送公安偵查，導致打擊力度不夠，也是民事執行難的一個方面。

(三)民事執行難難在查找被執行人可供執行的財產和線索。

民事案件經發生糾紛到起訴、審判，再到執行程序，歷時時間較長，一些被執行人及其家屬為了避免財產被執行而刻意在糾紛發生或是訴訟階段轉移、隱匿、變賣、毀壞財產，進入法院執行程序時，可供執行的財產更是難于查找，致使被執行人無可執行財產而導致執行難。

在訴訟階段申請人未申請采取保全措施、法院也沒有依照職權采取控制性措施，致使生效判決等不能兌現。當然，也有一部分被執行人本來就沒有財產，根本無力履行民事判決。如損害賠償等侵權類案件的被執行人，自己本來就很貧困，但因其侵權行為給申請人造成了傷害，法院判決其承擔賠償責任，被執行人的生活本來就沒有著落，哪還有能力履行義務，亦是無法執行的一類案件。

(四)適用相關自由裁量權的隨意性大，沒有充分考慮被執行人履行能力等具體情況。

我國有些民事實體法律沒有具體明確的裁判金額，在相當一部分案件的處理上，賦予了法官較大的自由裁量權，而有些法官在行使自由裁量權的時候，沒有充分考慮案件的基本情況及被執行人的家庭狀況和履行能力。如：現行法律規定的精神損害賠償，這些規定過于寬泛，法官的自由裁量權過大，易導致判決金額的畸輕畸重，對于類似案件也常會在金額上相差甚遠，致法院判決的公信力喪失，被執行人及家屬的抵抗心理加大，積極履行判決的主動性肯定大大降低。

(五)可供執行財產與夫妻、家庭共同財產難分割、難確定。

在民事案件執行過程中，查找被執行人可供執行的財產和線索是案件是否得于順利執行完畢的關鍵。但是，查到被執行人的財產并不等于就是結案。相反，在查到被執行人財產和線索后，如何確定可以執行的財產才是最關鍵的問題。民事執行中財產的確定和處理也是一大難題。在現實生活中，被執行人可供執行財產往往與夫妻、家庭共同財產難以分割、難以確定。如何在執行中將被執行人的財產與夫妻、家庭共同財產分割、區分，是否可執行被執行人妻子(或丈夫)共有的共同財產及執行家庭共同財產中屬于被執行人或其夫妻所占有的份額法律沒有作出規定，在執行實踐中，因為缺少必要、詳細可操作的規定，而導致執行財產難分割、難確定、難變現。

(六)執行通知書的送達，導致被執行人及時轉移現金和存款。

雖然我國民事訴訟法第二百四十條規定：執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，并可以立即采取強制執行措施。但是在具體的執行案件過程中，因人民法院向被執行人送達執行通知書，限被執行人在一定期限內履行義務，執行人員依法送達本是依照法律規定的執行行為，但是，有些被執行人就充分利用法院的這個“預告知”行為而隱藏、轉移財產，使許多案件最終沒有執行到位。在被執行人收到執行通知書后，到法院調查出被執行人的財產情況有了一個時間差，就在這個時間差中，被執行人就有時間和機會將自己本來放在家里或是存在銀行的款項悄悄轉移，導致限期屆滿后，查找不到被執行人的現金或存款，被執行人也就強烈地以自己沒有可供執行的財產為由，對抗執行。而依照法院的判決，被執行人應依裁判內容在法律文書生效后一定期間內履行。而被告沒有在這個期限內履行判決，實際上就違反了法律，申請人就可以在兩年內隨時申請人民法院強制執行。人民法院在執行過程中，再給被執行人一定的履行時間，人為的變更裁判文書所確定的給付時間。雖然人民法院有權變更自己作出的判決，但對裁判實體的變更，也應依審判監督程序進行才合法。人民法院的一個執行通知書就變更裁判內容，于法理不符，有違裁判文書的既判力，也不利于保護民事案件當事人的合法權益。執行案件的財產查找，就是要在被執行人不知道案件已經進入執行程序時，在不受任何因素影響的情況下查明被執行人財產擁有情況，在這個環境下查找的財產狀況，才具有司法公信力，才能夠讓申請人接受，即使沒有查找到財產，仍可以強制被執行人想辦法履行義務。

(七)執行人員的認識有待進一部提高。

“社會上包括法院內部有不少人對執行工作不了解，認為搞執行不需要懂實體法。實際上，許多執行案件實體問題與程序問題交錯重疊，牽連難分，十分復雜。因此，從事執行工作的人既要懂程序法，又要懂實體法，更要善于將實體法和程序法融會貫通，否則，就不可能正確地處理案件。從理論研究的角度來看這個問題，可以說，強制執行領域是一個程序問題與實體問題交叉融合的領域”。法院的執行人員必須要熟悉相關的實體法和程序法規定并能靈活運用，應由具有審判資格的法官擔任執行法官。法律規定申請人有義務向法院提供被執行人可以執行的財產和線索，在執行實踐中，有的申請人沒有辦法知道和了解被執行人的財產狀況從而不能夠提供，在此情況下，執行人員仍然要窮盡一切執行措施和手段，窮盡一切主觀能動性地查找財產和線索，不能以申請人沒有提供財產和線索而草率的就認為沒有財產執行，簡單地就終結本次執行、終結執行或中止執行。而中止、終結執行后即不聞不問，基本上就等于“執行完畢”，如沒有大的“清積”活動或是申請人找到有財產而申請恢復執行的話，該案的執行將永遠沉睡于“檔案室”。而申請人報告被執行人財產只是法律上賦予的一種義務，而在執行過程中，有些法官就不主動去查財產，而把查找財產和線索的義務強加給申請人，你提供財產我就執行，你不提供財產我就不執行，這樣的執行理念在少數執行人員的心中還有著一定的地位，執行人員的認識有待改變和進一步提高。

二、民事執行難對策與構想。

(一)立法方面應完善民事執行制度。制定具體可操作的民事執行方式方法，樹立相應的民事執行司法理念，為解決民事執行難提供制度、組織保障。

1、“民事執行的結構缺陷是指作為制度的法律基礎，并無統一、完整的結構。除不存在民事執行法這一單一法典之外，民事訴訟法及其他相關法律中的有關執行規定也是不統一、不完整的”。

盡快制定《中華人民共和國強制執行法》，為民事執行提供更加完善的法律依據，為執行人員執行提供明確具體、操作性強的規定，將現階段法律的原則性規定細化。在制定法律時，可充分借鑒全國各地法院在民事執行司法實踐中取得的一些有成效、可操作、具體的執行措施和方法。讓執行人員在執行中少些自由裁量權，多些責任和義務。讓當事人明明白白，少一些誤解和怨氣，多一份理解和信任。

2、建議立法機關取消送達執行通知書后才進入強制執行的規定。雖然《新民訴法》第二百四十條“執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，并可以立即采取強制執行措施”與之前的《新民訴法》第二百一十六條“執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，責令其在指定的期間履行，逾期不履行的，強制執行。被執行人不履行法律文書確定的義務，并有可能隱匿、轉移財產的，執行員可以立即采取強制執行措施”相比有所改變，取消立即采取強制執行措施的幾個限制條件，可是仍舊是在“應當向被執行人發出執行通知”這個大前提下的立即采取強制執行措施;但是在執行實踐中，送達執行通知書，限定被執行人在一定期限內履行義務，不可避免的造成一些被執行人在這個期間內“合法”轉移財產，而在這個期限內，法院一般不會采取強制執行措施。即使法律有規定：當事人有隱匿、轉移財產的，可以采取執行措施，但是在實際執行中，申請人和法院很少能夠主動知曉被執行人隱匿、轉移財產的行為，何來及時采取措施。被執行人在這個期間轉移了財產，要追回將花費大的精力，在執行中，亦要依法保護善意受讓人的合法權益，即使后來追究了被執行人的民事、刑事責任，但與民事執行目的相違背，同時，有追回財產的時間和精力，就應放在查找財產上，在查找到財產時再與被執行人接觸，也是合法的，同時能夠及時將案件順利執行完畢，減少積案，不會誘發新的糾紛。

3、建議將訴前保全、訴訟保全的適用范圍擴大化，賦予申請人較大的申請權限和賦予法院依職權采取保全措施的權限范圍。

訴前保全、訴訟保全措施的采用，在很大程度上為緩解執行難，化解執行糾紛起到了不可替代的作用。但是在該項制度的適用上有諸多限制。如：申請人在申請保全時，要提供擔保和提供被保全的財產，對于保全錯誤還要承擔賠償責任。筆者認為：為了切實保護申請人的權益，保全錯誤的認定要區別對待，只要不是申請人惡意的行為，應免除申請人的賠償責任，在提供保全申請后，人民法院應主動采取相應的財產控制性措施，控制財產在訴訟中的流轉，保證調解、判決的順利執行。對于申請人提出保全申請的，執行人員應當作為執行案件一樣來查找可以保全的財產和線索，窮盡一切方法查找被執行人的財產，在源頭上化解執行難，并且規定執行人員沒有窮盡執行措施保全的懲戒措施。人民法院在審判中，如發現不及時采取保全措施將導致判決后無法履行的，法院可依職權采取。放寬申請訴訟保全的條件和法院依照職權采取的保全措施范圍，在訴前或判決前就將被執行人的財產采取控制性措施，待法律文書生效后，就能夠及時將財產變現執行。

4、以法律或司法解釋規定：在夫妻關系存續期間，夫妻一方在結婚后因案而涉民事執行的，人民法院在執行過程中，有權執行夫妻雙方婚后共同創造的財產，夫妻雙方在婚前有特別約定的除外，但是婚前約定必須在形成的同時經過公證才具有法律效力。

夫妻是一個共同體，在產生執行案件的時候，如果只能執行夫妻一方(即法律文書上確定的應該履行義務的一方)，那么在執行過程中就會出現執行人員在銀行查到被執行人的妻子或丈夫的存款，因不是被執行人而無法執行的現狀。此時，作為被執行人的妻子或丈夫就會以種種理由和借口來證明該款屬自己個人所有或是家庭共有，而非被執行人所有或屬于夫妻共同所有。同時，作為被執行人的妻子或丈夫都會想盡一切辦法來阻礙執行，有時還會出具一份看起來還很新的婚前財產約定，讓執行人員難于查明真偽，人為的為執行設置了障礙。如果規定婚前約定必須經過公證才能有效的話，執行人員就容易操作，相關人員也不會無公證的約定而提供一份即時制作的約定來對抗法院執行。如果有此規定，可以有效減少夫妻之間的財產和債權的轉移，能夠化解部分民事執行案件。筆者從2007年開始在執行局工作中，期間執行局采取了該執行措施就依法執行了被執行人的妻子及丈夫的銀行存款，讓幾百起案件順利執行完畢。

對于居住于城市、鄉鎮的被執行人居住面積較大的房屋的執行，建議規定：被執行人欠較大金額的債務的時候，強制被執行人騰退該房屋，而給被執行人居住城市低保人員居住的相同面積的房屋。這樣，可以把多出來的面積變現而執行。

在具體的執行個案中，有許多案件的被執行人只有一套房屋，經過查證，被執行人沒有其他可供執行的財產或債權，怎么辦?執行仍然要為被執行人保留基本的生活條件，被執行人只有一套房產，但是又面積較大，難道就讓被執行人在寬敞的房屋中悠閑的“賴賬”?而對于法律沒有規定的情況，執行人員可否讓被執行人騰退該房，讓申請人提供面積較小或是讓被執行人自己找較小的房屋居住，而將面積大的超出小房屋面積的資金用于執行,法律沒有規定，執行人員不好操作，導致此類案件久拖不結。

5、建議司法機關加強溝通協調，加大對“拒不執行判決、裁定罪”的打擊力度。

崇仁縣法院自可追究“拒不執行判決、裁定罪”以來，盡管移送公安機關偵查10多人，但是最終“拒不執行判決、裁定罪”立案的僅有1人，存在打擊不力，協調不夠的現象。我國《刑法》第313條規定的拒不執行判決、裁定罪，全國人大常委會單獨對該條進行了立法解釋，同時最高人民法院還單獨出臺了《關于審理拒不執行判決、裁定案件具體運用法律若干問題的解釋》，司法機關在民事執行中，應加大刑法的適用力度，對符合該罪構成的被執行人、擔保人、協助執行人或其他人存在隱藏、轉移、變賣、毀損可供執行財產，拒不執行或抗拒執行等情形的，應一律移送公安機關追究其刑事責任。各省級法院應及時與同級公安偵查機關及檢察機關協調、溝通，及時化解分歧，統一對該罪的執法尺度，檢察機關要切實負起監督之責，對于“以罰代刑”、“以拘代刑”的現象要及時發現及時糾正，讓公、檢、法三機關之間少些爭議，多些理解與支持。具體承辦案件的人民法院對自己移送公安機關偵查的案件，要及時與公安機關及檢察機關聯系，溝通，以讓真正的犯罪分子受到法律追究，還民事執行一個規范有序、純潔良好的執行空間。

(二)構建全國、省級協助法院執行工作聯動網絡。

雖然基層人民法院按照上級法院的要求，在黨委、政府的關心支持下，成立了縣級協助法院執行工作領導小組，利用縣、鄉、村的協助法院執行的聯動網絡的優勢，積極與縣、鄉、村等多層次、多渠道、覆蓋整個管轄區域的協助法院執行工作網絡成員單位和個人聯系，根據成員單位和個人提供涉法、涉訴上訪、信訪人員的情緒和動向、提供涉案被執行人下落、被執行人可供執行財產的情況，法院執行干警應立即行動，做好協調、化解、執行等維穩工作。最大限度的將矛盾化解在基層，穩定在基層。形成縣、鄉、村的協助法院執行的聯動網絡。在條件具備的時候建立全國、省級的協助法院執行工作的領導小組和聯動網絡，讓“老賴”無處遁形、無處可逃。

(三)構建全國法院系統查詢、凍結銀行存款的執行網絡建設，與相關職能部門建立不動產等查詢系統的資源共享機制，為民事執行建立快捷執行通道。

1、以現有的執行網絡信息建設為契機，建議國家建立一個法院執行系統查詢單位及個人存款的金融機構查詢系統，我國已經在廣東省試點成功，建議全國各省都迅速建立自己轄區內的網絡，待條件成熟時再全國并網。

這個查詢、凍結系統可以允許每一個法院(中級以上法院管理)通過一個端口，擁有一個密碼進入金融機構存款信息系統進行查詢、凍結，由法院指定一專門人員來管理和進入這個系統。當然，法院要派素質好，有責任心的人來從事這項工作，并且，可分人管理密碼和查詢凍結卡，并由法院院長簽字審批，并在嚴格保密的情況下進行查詢、凍結。法院不僅可在此系統中查詢，同時亦可以依法凍結，但是劃撥存款則必須到存款所在地的金融機構去辦理，金融機構可以對劃撥行為進行監督。這樣可以貫徹訴訟經濟原則，節約司法資源，減少法院為了查詢一個賬戶奔波幾天而一無所獲的尷尬局面，并且可以對某些案件起到一定的“起死回生”的效果，大大減少積案，有利于民事案件的執行。就筆者所在的江西省崇仁縣來講，有儲蓄業務的金融機構就多達七家。而申請人又不能夠提供準確的儲蓄銀行，導致執行人員只能大海撈針地去查，人為的增加難度。其實，廣東省高級人民法院已經在這些方面就開了個先河，率先與工-行、農-行、建-行、中-行、交-行等多家銀行協商建立商業銀行協助查詢快速反應機制。該機制依托商業銀行的查詢網絡系統，通過設置專職聯絡員，進行點對點對接聯系，相對集中地批量查詢和反饋被執行人的存款信息，改變了過去逐案、逐行、逐一查詢的傳統模式，有效提高了執行質量和辦事效率。

國家建立這個“法院系統查詢、凍結單位、個人金融機構存款系統”將要花費大量的時間和精力，但是現在的金融機構都各有自己的網絡，只要把各金融機構的網絡并入國家的執行信息查詢系統，由人民銀行這個管理行單獨成立一個部門或機構代表人民銀行作為中轉銀行，法院只可以在這個中轉系統中查詢、凍結，人民銀行屬管理行，有權對各個金融機構的金融行為進行監督和檢查，如法院的工作人員違規違法操作，人民銀行可以建議其上級法院對其進行處罰，嚴重的可移交司法機關追究責任。只要該系統能及時建立，民事執行案件就能夠達到極高的執行率，人民生活水平將上另一個臺階，司法環境將進一步改善。

2、建立全國唯一的企業、公民個人資產信息登記查詢系統。

國家以企業法人組織機構代碼和公民身份號碼為唯一的識別依據，借助法院系統的被執行人查詢系統和查詢、凍結單位、個人金融機構存款系統，建立全國所有企業、公民的房屋、車輛、證券，知識產權等資產登記網絡，并入法院系統的被執行人查詢系統或金融機構的查詢、凍結系統，為治理民事執行難提供一個可查詢企業、公民個人資產信息的管理平臺。各級國家工商行政管理部門、國家和地方稅務部門、房地產管理部門、國土資源管理部門、車輛管理部門、證券公司等資產登記管理部門，在對企業、公民個人資產進行登記，對企業開立注銷或資產變更登記后，十日內將各種資產信息并入法院系統的被執行人查詢系統或公民個人資產登記系統，供人民法院執行時提供詳細、確實的企業、個人資產信息，執行法官據此可以確定案件是否有可執行財產。將企業、公民個人重大負債，資產轉移流動記入系統中，法院執行部門可據以查詢的結果確定案件的中止或終結執行，這樣可以大量節約司法資源和廣大法官的時間和精力，避免法院執行人員為了查尋可執行財產而數日無功的尷尬境地，同時為化解執行難提供一簡便快捷的執行通道。把所有企業、公民的資產擁有情況掌握在國家資產信息登記查詢系統中，也能夠規避洗錢現象的發生和違法犯罪所得的合法化。

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