海　南　省　高　級　人　民　法　院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１３６號

　　
　　上訴人（原審原告）洋浦躍進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，住所地洋浦金蘭小區(qū)２１２房。
　　法定代表人羊耀榮，經(jīng)理。
　　委托代理人黃雄，海南穎川律師事務(wù)所律師。
　　被上訴人（原審被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大鎮(zhèn)中興大道。
　　法定代表人郭全茂，市長。
　　委托代理人何發(fā)亮，儋州市人民政府法制辦公室公務(wù)員。
　　原審第三人王秀麗，女，１９５８年２月１８日出生，漢族，儋州市那大醫(yī)院藥劑員，現(xiàn)住中國工商銀行儋州市支行宿舍。
　　原審第三人王秀燕，女，１９６２年６月１０日出生，漢族，儋州市環(huán)衛(wèi)站職工，現(xiàn)住儋州市那大鎮(zhèn)蘭昌街６８號。
　　上列兩原審第三人共同委托代理人王瑞榮，男，儋州市那大鎮(zhèn)那恁村委會上村村民，現(xiàn)住儋州市那大解放北路１４９號。
　　上訴人洋浦躍進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱躍進(jìn)公司）因其訴被上訴人儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１號《關(guān)于王秀麗、王秀燕與洋浦躍進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司的宅基地權(quán)屬糾紛的處理決定》（以下簡稱４１號《處理決定》）一案不服海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第４５號行政判決，于２００６年８月１日向本院提起上訴。本院于２００６年９月５日立案受理后依法組成合議庭，并于同年１１月１５日在本院第二審判庭公開開庭審理。上訴人躍進(jìn)公司的法定代表人羊耀榮及其委托代理人黃雄，被上訴人儋州市人民政府的委托代理人何發(fā)亮，原審第三人王秀麗、王秀燕及其共同委托代理人王瑞榮到庭參加訴訟。本案報經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，延長審理期限兩個月，現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原審認(rèn)定，本案爭議的兩塊宅基地位于儋州市那大鎮(zhèn)蘭昌街尾，面積分別為８５．５平方米和１１４平方米。兩塊宅基地原屬那恁村委會那上村民小組農(nóng)民集體所有土地。１９９５年１１月２３日，那恁村委會那上村民小組根據(jù)王秀麗、王秀燕的申請，將該兩塊土地分別批準(zhǔn)王秀麗、王秀燕作為宅基地建房使用，并于同年１２月２７日分別收取王秀麗、王秀燕交來生活用地建房管理費(fèi)８５５元和１１４１元。王秀麗、王秀燕向儋州市那大辦事處土地管理所申請辦理土地使用權(quán)登記，同年１２月１４日，儋州市那大辦事處土地管理所分別收取王秀麗、王秀燕交來農(nóng)村居民生活用地建房及土地證確權(quán)費(fèi)４６４元和６０８．３元，同月２９日，土地管理所向其頒發(fā)了《儋州市那大私房規(guī)劃報建土地確權(quán)證明書》。儋州市規(guī)劃局于１９９６年分別向王秀麗、王秀燕收取報建費(fèi)２１１０元和５９０元，于同年１月８日、４月２４日分別給王秀燕、王秀麗頒發(fā)了編號為（１９９６）０１０３號、（１９９６）０４２３號《儋州市個人建房建設(shè)工程規(guī)劃臨時許可證》，同意王秀麗、王秀燕建房。據(jù)此，王秀燕建起占地面積為５９平方米的鋼筋混合結(jié)構(gòu)平頂房，王秀麗打下地基。１９９８年１２月２５日，儋州市土地管理局與躍進(jìn)公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同書》，將位于中興大道金山綜合樓后面的６６６．６６６平方米土地出讓給躍進(jìn)公司，上述土地包括了王秀麗的宅基地和王秀燕的部分宅基地。１９９９年１月８日，儋州市人民政府給躍進(jìn)公司頒發(fā)了儋國用（那大）字第１７１５１號國有土地使用證（以下簡稱１７１５１號國有土地使用證）。此后，躍進(jìn)公司在王秀麗的宅基地和王秀燕的部分宅基地上建起建筑物，遂引起土地爭議。２００４年２月２５日，王秀麗、王秀燕提起行政訴訟，請求撤銷儋州市人民政府給躍進(jìn)公司頒發(fā)的１７１５１號國有土地使用證。同年９月６日，海南省高級人民法院作出（２００４）瓊行終字第９１號行政判決（以下簡稱９１號判決），駁回上訴，維持原判，即撤銷儋州市人民政府給躍進(jìn)公司頒發(fā)的１７１５１號國有土地使用證，由儋州市人民政府對爭議的宅基地重新作出處理。２００４年９月２４日，王秀麗、王秀燕向法院申請執(zhí)行，法院分別于２００４年１０月９日、２００５年２月２５日向儋州市人民政府送達(dá)了（２００４）海南執(zhí)字第７５號《履行通知書》、（２００４）海南執(zhí)字第７５－１號《限期履行通知書》。２００５年５月３１日，儋州市人民政府作出４１號《處理決定》，內(nèi)容是：一、注銷１７１５１號國有土地使用證；二、雙方爭議的宅基地屬國有土地；三、雙方爭議的宅基地面積為８５．５平方米和１１４平方米使用權(quán)歸王秀麗、王秀燕享有。躍進(jìn)公司不服，向海南省人民政府申請行政復(fù)議。２００５年９月９日，海南省人民政府作出瓊府復(fù)決字（２００５）第１１１號《行政復(fù)議決定書》，維持４１號《處理決定》。躍進(jìn)公司仍不服，遂提起行政訴訟，請求撤銷４１號《處理決定》。
　　原審認(rèn)為，儋州市人民政府作出（２００５）４１號《處理決定》，依據(jù)是法院生效判決。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條的規(guī)定＂生效的人民法院裁判文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)＂。因此，該處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予以維持。遂判決維持４１號《處理決定》。
　　上訴人躍進(jìn)公司上訴稱，一、政府作出４１號《處理決定》，注銷原頒發(fā)給上訴人的１７１５１號國有土地使用證，沒有按照法定程序進(jìn)行，即沒有聽證、沒有到實(shí)地進(jìn)行走界確認(rèn)、沒有給當(dāng)事人申辯的權(quán)利，原審認(rèn)定４１號《處理決定》程序合法錯誤。二、爭議地在１９９２－１９９３年政府建設(shè)中興大道時已被依法征用，這是不可辯駁的事實(shí)，政府在原審法院開庭時及應(yīng)訴文書中已經(jīng)予以承認(rèn)。上訴人以出讓的方式取得爭議地使用權(quán)，且出讓金已付清，上訴人對爭議地應(yīng)當(dāng)享有合法使用權(quán)。原審第三人已出嫁，戶口已遷出，是非農(nóng)業(yè)戶口，沒有資格回原單位申請宅基地使用，且原審第三人申請宅基地的時間是１９９５年，依照原土地管理法規(guī)定，取得宅基地必須經(jīng)過鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，然而本案原審第三人并未經(jīng)過鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。即使?fàn)幾h地沒有經(jīng)過政府征用，政府為何又出讓給上訴人使用？如果爭議地是安排給農(nóng)民使用，為何農(nóng)民還要交納占地款，且交納占地款的時間為１９９９年１月發(fā)生在政府將爭議地出讓給上訴人之后。對上述事實(shí)，原審判決沒有調(diào)查落實(shí)，借生效判決錯誤認(rèn)定的事實(shí)，判決維持４１號《處理決定》，屬認(rèn)定事實(shí)不清。三、本案應(yīng)適用頒證行為合法與否的依據(jù)，不應(yīng)適用調(diào)整土地性質(zhì)的依據(jù)，原審法院適用《土地管理法》第十六條第一款和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十七條來處理，屬于適用法律錯誤。故請求撤銷原審判決，撤銷４１號《處理決定》。
　　被上訴人儋州市人民政府答辯稱，被上訴人作出被訴具體行政行為依據(jù)是９１號判決，行為合法，請求駁回躍進(jìn)公司的上訴，維持原判。
　　原審第三人王秀麗、王秀燕述稱，原審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。
　　二審?fù)徶校?dāng)事人各方仍以原審中提供的有關(guān)證據(jù)證明各自的主張，并堅持在原審中對有關(guān)證據(jù)的舉證、質(zhì)證意見。經(jīng)庭審查明，原審作出認(rèn)定的事實(shí)清楚，當(dāng)事人各方均無異議，本院予以確認(rèn)。另查明，９１號判決認(rèn)定的事實(shí)與原審認(rèn)定的事實(shí)以及４１號處理決定認(rèn)定的事實(shí)基本相同。９１號判決認(rèn)為，１９９２年３月１９日原儋縣政府儋府（１９９２）５號《關(guān)于開發(fā)建設(shè)那大中心大道有關(guān)問題的通告》，是對那大中心大道按照＂五統(tǒng)一＂即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理的原則進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，并沒有說明該開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地歸屬問題。爭議地原屬于那恁村委會那上村民小組集體所有，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，同意王秀麗、王秀燕在其地上建房，并頒發(fā)了《儋州市個人建房建設(shè)工程規(guī)劃臨時許可證》。儋州市人民政府在沒有完善征地手續(xù)的情況下，就將該地出讓給躍進(jìn)公司，且在給躍進(jìn)公司頒發(fā)土地證時，也未按照法定程序履行地籍調(diào)查和公告征詢異議，屬違反法定程序。遂判決撤銷１７１５１號國有土地使用證，由儋州市人民政府對爭議的宅基地重新作出處理。
　　本院認(rèn)為，當(dāng)事人各方爭議的關(guān)鍵問題在于儋州市人民政府作出４１號《處理決定》認(rèn)定事實(shí)是否全面清楚、適用法律是否正確、程序是否合法。４１號《處理決定》所認(rèn)定的事實(shí)是根據(jù)９１號判決，對這部分事實(shí)的認(rèn)定正確。９１號判決撤銷了１７１５１號國有土地使用證，儋州市人民政府依此作出４１號《處理決定》第一項(xiàng)即注銷１７１５１號國有土地使用證，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，本院予以維持。但儋州市人民政府作出４１號《處理決定》第二項(xiàng)、第三項(xiàng)即雙方爭議的宅基地屬國有土地、雙方爭議的宅基地面積為８５．５平方米和１１４平方米使用權(quán)歸王秀麗和王秀燕享有，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤，程序違法。首先，４１號《處理決定》第二項(xiàng)、第三項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是對爭議地的所有權(quán)和使用權(quán)作出的確權(quán)處理決定，儋州市人民政府沒有按照法定程序進(jìn)行地籍調(diào)查，也沒有公告征詢異議，就直接作出４１號《處理決定》，上訴人躍進(jìn)公司主張儋州市人民政府作出４１號《處理決定》程序違法，理由成立，本院予以支持。被上訴人儋州市人民政府答辯認(rèn)為其作出４１號《處理決定》是依據(jù)９１號判決，但９１號判決并沒有明確爭議地的權(quán)屬，只是要求政府對爭議地重新作出處理，政府在重新作出處理時仍然應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，故其答辯理由不能成立。其次，爭議地原屬那恁村委會那上村民小組農(nóng)民集體所有，根據(jù)９１號判決等現(xiàn)有證據(jù)，尚不能證明爭議地已轉(zhuǎn)化為國有土地，也不能證明爭議地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬，而儋州市人民政府在沒有重新補(bǔ)充證據(jù)或進(jìn)一步完善征地手續(xù)的情況下，作出４１號《處理決定》，在注銷１７１５１號國有土地使用證的同時，確認(rèn)雙方爭議的宅基地屬國有土地，使用權(quán)歸王秀麗、王秀燕，缺乏事實(shí)依據(jù)。再次，根據(jù)１９８８年１２月２９日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十一條規(guī)定：＂城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。＂第四十六條規(guī)定：＂城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還占用的土地，限期拆除或者沒收非法占用的土地上新建的房屋。＂王秀麗、王秀燕申請爭議地作為宅基地建房使用的時間是１９９５年，接受申請的是那恁村委會那上村民小組，爭議地在沒有轉(zhuǎn)化為國有土地之前，如果不能證明王秀麗、王秀燕作為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地已經(jīng)獲得縣級以上人民政府批準(zhǔn)，依據(jù)法律規(guī)定，王秀麗、王秀燕應(yīng)當(dāng)退還其占用的土地。綜上，４１號《處理決定》第二項(xiàng)、第三項(xiàng)內(nèi)容違法，應(yīng)予撤銷，由儋州市人民政府根據(jù)《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》，對爭議地的所有權(quán)和使用權(quán)重新作出處理。原審對４１號《處理決定》予以維持，屬認(rèn)定事實(shí)不全面，導(dǎo)致適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)、第五十四條第（二）項(xiàng)、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十條之規(guī)定，判決如下：
　　一、撤銷海南省海南中級人民法院（２００６）海南行初字第４５號行政判決；
　　二、維持儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１號《關(guān)于王秀麗、王秀燕與洋浦躍進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司的宅基地權(quán)屬糾紛的處理決定》第一項(xiàng)；
　　三、撤銷儋州市人民政府作出的儋府（２００５）４１號《關(guān)于王秀麗、王秀燕與洋浦躍進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司的宅基地權(quán)屬糾紛的處理決定》第二項(xiàng)、第三項(xiàng)；
　　四、由儋州市人民政府對爭議地重新作出處理。
　　本案一審、二審案件受理費(fèi)共計人民幣２００元，由儋州市人民政府負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　　趙　　　　立
審　　判　　員　　　　錢　　　　冰
代理審判員　　　　王　　　　華



二ОО六年十一月二十二日

書　　記　　員　　　　趙　道　遠(yuǎn)