廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第22號

　　上訴人（原審原告）：李杏垣，女，漢族，1952年5月16日出生，住佛山市南海區黃岐鎮黃岐村民委員會紅星村。

　　委托代理人：陳維意，女，漢族，1977年3月10日出生，住佛山市南海區黃岐鎮黃岐村民委員會紅星村。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市南海區國土資源局。地址：佛山市南海區桂城南興北路2號。

　　法定代表人：吳祖炎，局長。

　　委托代理人：孔偉斌，佛山市南海區國土資源局干部。

　　委托代理人：鄧聯斌，佛山市南海區國土資源局干部。

　　上訴人李杏垣因訴佛山市南海區國土資源局暫緩核發土地使用證一案，不服佛山市南海區人民法院于2002年12月11日作出（2002）南行初字第41號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

　　原審查明的事實：上訴人李杏垣申請被上訴人佛山市南海區國土資源局核發土地使用證的宅基地，座落在佛山市南海區黃岐村紅星路14巷4號，1995年黃岐村民委員會和黃岐鎮政府批準上訴人在該宅基地上建房屋，當時黃岐鎮政府批準上訴人的用地面積是100平方米。1997年上訴人的房屋建成，其房屋的用地面積是107.43平方米。當上訴人向被上訴人申請核發該房屋的土地使用證時，上訴人的相鄰人對其的土地使用權紅線提出異議，沒有在上訴人的土地登記申請、調查、審批表上的指界人處簽名。為此，2002年5月14日，被上訴人向上訴人作出了暫緩發證通知。上訴人不服，向佛山市國土資源局提出行政復議申請，佛山市國土資源局以佛土復決字[2002]7號行政復議決定，維持被上訴人的具體行政行為。上訴人仍不服，向法院提起行政訴訟，請求法院依法1、撤銷被上訴人于2002年5月14日作出的《對座落于黃岐村紅星路14巷4號宗地土地使用權暫緩發證的通知》；2、判令被上訴人依法給上訴人發放黃岐村紅星路14巷4號宗地的土地使用權證；3、對造成本案的相關責任人依法移交有權追究法律責任的單位追究他們的法律責任；4、判令被告承擔本案的訴訟費。

　　原審認為： 根據《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第六條第一款的規定“土地登記發證工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門統一負責實施”，被上訴人是我區土地行政主管部門，依法負有對我區行政轄區內的土地登記發證工作，被上訴人作為執法主體合法。因上訴人的黃岐村紅星路14巷4號土地使用權的紅線與相鄰人存在權屬爭議，且尚未解決，被上訴人向上訴人作出暫緩發證通知，符合國家土地管理局頒布的《土地登記規則》第六十七條：“有下列情形之一的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定：（一）土地權屬爭議尚未解決的；……”的規定，故上訴人認為被上訴人對其作出的暫緩發證通知是顛倒是非，沒有法律依據，理據不充分，本院不予采納。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回上訴人李杏垣的訴訟請求，案件訴訟費100元由上訴人負擔。

　　上訴人李杏垣不服原審判決，提起上訴稱：一、原審判決認定事實錯誤。原判認定當上訴人向被上訴人申請核發該房屋的土地使用權證時，上訴人的相鄰人對其的土地使用權紅線提出異議，沒有在上訴人的《土地登記申請、調查、審批表》上的指界人處簽名，并據此認為上訴人的黃岐村紅星路14巷4號土地使用權的紅線與相鄰人有權屬爭議，且尚未解決，是沒有事實根據的，更沒有證據表明這一點，一審法院如此認定并據此作出維持被上訴人行政決定的判決是錯誤的。理由是：1、2002年5月14日，被上訴人以“審批用地面積與實際用地面積不一致、其中四鄰之一李波對上訴人的土地使用權紅線有異議”兩點為由決定為上訴人暫緩發證，其中所依據的一個理由“審批用地面積與實際用地面積不一致”未被一審法院認可，亦即被法院所否定，這無疑是正確的。但法院所支持的另一理由“其中四鄰之一李波對上訴人的土地使用權紅線有異議”也應該是不成立的。首先，所謂的李波早已于7年前的1996年去世，一個早已死去多年的、現實中并不存在的人是不可能對上訴人的土地使用權提出異議的；其次，被上訴人并未提交任何能夠證明上訴人與相鄰人有土地權屬糾紛的證據。原審法院僅以被上訴人所提交的沒有四鄰簽名的《土地登記申請、調查、審批表》來推斷存在相鄰權屬糾紛是不客觀的、完全是主觀臆斷。這個表絲毫不能證明被上訴人暫緩發證的理由，反而恰恰可以證明被上訴人沒有履行其核發土地證職責的行政不作為行為的存在。2、被上訴人于2002年9月24日向原審法院提交的證據清單中沒有任何關于上訴人與相鄰人存在權屬糾紛的證據，根據已于2002年10月1日生效的行政訴訟證據規則（2002法釋第21號），完全可以確認被上訴人所作出的暫緩發證決定沒有事實依據、應予撤銷。3、原審判決書中的被上訴人辯稱可以按照實際使用面積107.4平方米核發土地證給上訴人，表明被上訴人承認其完全是可以給上訴人核發土地使用證的。而保存于被上訴人處的于2002年8月28日繪制、系列號為1906000675、權屬人為上訴人李杏垣的宗地平面圖業已清楚地表明上訴人的土地使用面積是114.60平方米，這顯然與原審判決認定上訴人房屋用地面積107.43平方米相矛盾，而且恰恰能夠證明被上訴人已經完全具備為上訴人發放土地使用證的全部要件（其承認可以核發土地證，又已認定上訴人土地使用面積是114.60平方米且此認定與宅基地批準文件相符、上訴人也認可此面積數），這就清楚地表明被上訴人暫緩發證的決定無非是其拒絕為上訴人核發土地證這一行政不作為行為的延續。二、被上訴人決定暫緩發證的行政行為程序違法。按照行政程序規定，行政機關在作出具體行政行為之前，首先應該先調查清楚事實，在本案中上訴人與上訴人的四鄰均未向被上訴人提出過權屬糾紛問題，而被上訴人更是從未做過土地權屬糾紛的調查工作，卻在其行政決定中以上訴人有權屬糾紛為由暫緩發證，這是明顯的程序違法。程序違法的行政行為應予依法撤銷。三、被上訴人的暫緩發證決定只不過是其長達八年不予核發土地使用證這一行政不作為行為的借口而已。早在1995年，上訴人就經合法審批程序獲得了宅基地并建造了房屋使用至今，即便按被上訴人所辯稱的“有權屬糾紛”的話，那么在長達八年的時間里被上訴人也應早就解決了，而且按照《廣東省土地權屬糾紛處理條例》的規定也應在六個月內解決糾紛。四、按照2002年9月24日被上訴人所提交的證據《廣東省鄉村建設用地規劃申請書》中的建設位置規劃紅線圖所示上訴人的宅基地與東鄰李波宅基地之間有0.6米冷巷，這也是與歷史相符的。廣東省國土廳關于發布《廣東省城鎮地籍調查測量實施細則》文件（粵國土地籍字[1999]61號）第4.4.5實地界址認定條款“（1）本宗地與鄰宗地界址間距小于0.5m的，必須由雙方指界人指界認定，并在界址調查表上簽名認可。……（3）宗地界址線臨街、臨巷、或宗地與宗地界限間距大于0.5m的，可只由本宗地指界人指界，并簽章認可。（4）土地使用者已有建設用地審批文件，用地紅線圖上界線與實際界線吻合的，由本宗地指界人指界、簽章認可，可不再經臨宗地指界認可。……”此條款明確規定宗地界址臨巷的可只由本宗地指界人指界即可，而上訴人的宗地與東鄰李波宗地之間恰恰就是一條冷巷，這也足以說明，根本無須李波指界，從而就更談不上與其的權屬糾紛了。被上訴人在一審答辯狀第二頁第三段中也表明可以根據上一條款中的第四項按照實際使用的面積核發土地使用證，而上訴人現實際宗地面積就是與建設用地審批文件的用地紅線圖相一致的，從這點說，被上訴人也應立即核發土地使用證、而不是暫緩發證。綜上所述，原審判決認定事實錯誤、適用法律不當，為此，上訴人特請求二審法院撤銷一審判決，改判被上訴人撤銷暫緩發證決定并責令其盡快為上訴人核發土地使用權證或發回重審。

　　被上訴人佛山市南海區國土資源局答辯稱：被上訴人作出暫緩發證的通知是合法正確的。上訴人在紅星村民小組有兩宗宅基地，一宗占地200平方米（已經核發土地使用證）；另一宗是上訴人申請土地登記位于紅星村民小組紅星路14巷4號的宗地（以下簡稱4號宅基地），該宅基地是黃岐政府于1995年批準上訴人使用的，審批用地面積為114.6平方米，建筑占地面積為100平方米（詳見證據一）。由于上訴人的宅基地超過了法定的標準，違反了《中華人民共和國土地管理法》（1988年12月29日修訂）第38條、《廣東省土地管理實施辦法》（1991年7月30日修改）第21條和《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》的規定，所以該宗宅基地依法不能核發土地使用證。又鑒于上訴人所在村民小組的集體土地絕大部分已被征為國有（屬于全征地），大部分超標的宅基地屬于全征地的返還地。從尊重歷史，照顧現實，維護農村穩定，切實保護農民的利益，解決全征地農民的生活出路出發，2002年4月，經研究，同意給紅星村民小組的超標宅基地核發土地使用證。因此，被上訴人于2002年4月26日通知上訴人可以申請辦理4號宅基地的土地登記。在土地登記時，被上訴人在地籍調查中發現，由南海市測繪工程有限公司根據其土地普查所形成的測量數據顯示，4號宅基地的實際使用面積為107.4平方米，建筑占地面積104.6平方米，（詳見證據5的《宗地紅線圖》）。而上訴人申請發證的面積是114.6平方米，如果按照114.6平方米的面積進行發證，必然要將共用巷道的一部分面積劃歸上訴人，并且4號宅基地的相鄰人之一李波的繼承人對使用權紅線有異議（也即存在土地權屬糾紛），不肯在《土地登記申請、調查、審批表》中指界、簽名。由于4號宅基地用地審批表的紅線圖（詳見證據1《黃岐鎮個人用地及建房申請表》）沒有坐標，很難確定4號宅基地的實際位置是否與用地審批表的位置一致，上訴人與相鄰人的權屬糾紛也不能馬上解決，要等到被上訴人對紅星村的宅基地歷史資料進行技術處理后才能解決上訴人4號宅基地的上述問題。被上訴人在地籍調查后向上訴人表明，根據《廣東省城鎮地籍調查測量實施細則》第4.4.5（4）條的規定，被上訴人可以按照實際使用面積（即107.4平方米）核發土地使用證，但是上訴人拒絕接受，執意要按照114.6平方米的標準核發土地使用證。根據《土地登記規則》第67條的規定，被上訴人于2002年5月14日作出決定，對4號宅基地暫緩土地登記。對4號宅基地作出暫緩土地登記的決定后，被上訴人一直在調處上訴人的土地權屬糾紛，多次到現場進行勘察，找當事人和紅星村民小組的領導談話、協調，并專程請廣東省國土資源廳地籍處溫善強副處長前來調處。經努力，在征得紅星村民小組和相鄰人同意的基礎上，被上訴人決定按照證據8中的紅線圖來確定4號宅基地的四至，并于2002年12月30日為上訴人核發了土地使用證。綜上所述，被上訴人作出暫緩發證的決定是合法正確的，上訴人的訴訟請求是無理的，請二審法院依法予以駁回，維持原審判決。

　　本院認為，被上訴人佛山市南海區國土資源局根據國家土地管理局頒布的《土地登記規則》第六十七條第一款第（一）項的規定：“土地權屬爭議尚未解決的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定”，以上訴人李杏垣的《土地登記申請、調查、審批表》上的指界人處沒有上訴人的相鄰人的簽名為證據證明上訴人與相鄰人之間存在權屬爭議，且在一審提交證據的法定期限內被上訴人沒有提供任何其他關于上訴人與相鄰人之間存在權屬爭議的證據，而根據《廣東省城鎮地籍調查測量實施細則》第4.1.1和4.1.2條的有關規定，被上訴人應提供相應的地籍調查情況的證據來證明上訴人與相鄰人之間存在權屬爭議。因此，被上訴人作出的暫緩發證通知所認定的上訴人與相鄰人之間存在權屬爭議的事實屬證據不足，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目的規定，依法應予撤銷。但鑒于被上訴人于2002年12月30日已向上訴人核發了南府集用（2002）字第194527號《集體土地使用證》，現判決撤銷該暫緩發證通知已無意義。因此，依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項的規定，應確認被上訴人的暫緩發證通知違法。而原審根據以上證據認定被上訴人于2002年5月14日向上訴人發出的暫緩發證通知是符合《土地登記規則》第六十七條第一款第（一）項的規定，作出駁回上訴人的訴訟請求的判決，是認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷。上訴人的上訴理由成立，本院予以采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項的規定，判決如下：

　　一、撤銷佛山市南海區人民法院（2002）南行初字第41號判決；

　　二、確認被上訴人佛山市南海區國土資源局于2002年5月14日作出的暫緩發證通知違法。

　　一、二審訴訟費各100元由被上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 余 品 圖

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年五月二十日

　　書 記 員 徐 允 賢