法律依據

1.《中華人民共和國民事訴訟法》

第五十五條對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

2.《中華人民共和國環境保護法》

第五十八條對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;

(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

3.《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第四條社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”。

社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性。

第五條社會組織在提起訴訟前五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的“無違法記錄”。

相關案例

1.提起民事公益訴訟的主體需為符合法律規定的機關和有關組織——**錦匯化工有限公司與泰州市環保聯合會等環境污染責任糾紛申請再審案

案例要旨：社會組織在2015年1月1日《環境保護法》正式實施之前提起公益訴訟的，只需滿足民事訴訟法第五十五條的規定，即對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，若為法律規定的機關和有關組織就可以向人民法院提起公益訴訟。

2.關于《環境保護法》第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的認定——中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴**華御化工有限公司環境污染公益訴訟糾紛申請再審案

案例要旨：提起公益訴訟的社會組織的業務范圍及活動宗旨是為了維護環境公共利益，實際從事環境保護公益活動，且該社會組織所維護的環境公共利益與其宗旨業務范圍具有關聯性的，可以認定該組織為《環境保護法》第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織，其作為公益訴訟主體適格。

3.社會組織專門從事環境保護公益活動滿五年并非指登記滿五年，登記未滿五年但從事相關活動滿五年的可作為公益訴訟的原告——北京市朝陽區自然之友環境研究所、福建省綠家園環境友好中心與謝*錦、倪*香等環境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：社會組織登記不滿五年，但其在登記前已經依法從事環境保護公益活動，至提起公益訴訟前從事環境保護公益活動已滿五年，并無違法記錄的，符合《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定的社會組織的主體條件，作為公益訴訟原告主體適格。

4.向法院提起有關海洋環境民事公益訴訟的主體應屬于相關法律規定的機關或社會組織——鎮江市漁政監督支隊與韓國開發銀行投資公司通海水域環境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：根據《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國環境保護法》的規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，行使海洋環境監督管理權的部門才能代表國家對責任者提起公益訴訟，除此以外的其他機關，非法律規定的有關社會組織，向人民法院提起環境民事公益訴訟沒有法律依據，法院不予受理。

專家觀點

1.公益訴訟的兩類原告

(1)法律規定的“有關機關”

由于民事訴訟本來是平等主體之間的訴訟，而公益訴訟只是一種授權性的訴訟，因此這種授權必須是法律的明確授予，即“法律規定的機關”是指法律明確規定有權提起公益訴訟的國家機關。在我國與社會公共利益有關的機關很多，黨的機關、權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關等，都與公共利益有關，顯然黨的機關、人大機關、審判機關是不能作為公益訴訟主體的，如果行政機關和檢察機關成為公益訴訟主體時必須有法律的明確規定。如果法律規定人民檢察院、行政機關可以提起公益訴訟的，在訴訟地位上，仍列為民事訴訟的“原告”。如果法律規定兩者可以同時提起公益訴訟，兩者可以協商;協商不成的，也可以作共同原告。

(2)有關“組織”

“有關組織”作為公益訴訟的原告主體，民事訴訟法修改后立法機關專門作過說明，“有關組織”不受法律規定的限制，具體哪些組織可以提起公益訴訟，一是立法機關后續的立法予以明確，二是立法沒有明確的，最高人民法院可以根據審判實踐予以確定。民事訴訟法司法解釋對受理公益訴訟案件的原告范圍作了規定，即必須符合環境保護法、消費者權益保護法等相關法律的規定，人民法院應當嚴格依照法律規定執行，不宜于法律規定之外在審判實踐中擴大公益訴訟主體的范圍，對于不符合法律規定的機關或者有關組織提起公益訴訟的，人民法院不予受理。也就是說，雖然《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等實體法都明確規定公民對于污染和破壞環境的單位和個人有檢舉和控告的權利。但法律沒有賦予公民和其他組織、法人單位獨立訴權。因此，不能提起公益訴訟。

2.環境公益訴訟起訴主體的條件

從我國的現行管理體制和減少濫訴風險的角度看，為了使公益訴訟制度既能在我國適度開展，同時又能有序進行，目前提起公益訴訟的主體不宜過寬。為此，民事訴訟法第五十五條規定“法律規定的機關和有關組織”可以向人民法院提起公益訴訟。本條考慮到其他法律以及司法解釋已對或者將對公益訴訟的起訴主體資格作出進一步解釋，故直接延續了民事訴訟法的表述。

關于環境公益訴訟的起訴主體，包括法律規定的機關和有關組織。其中，法律規定的機關，是指提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。對于提起環境公益訴訟的“有關組織”，根據修改后的環境保護法以及《環境公益訴訟解釋》，應當符合下列條件：

(1)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等。“設區的市級以上人民政府民政部門”，包括設區的市，自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區以上人民政府民政部門。

(2)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。對于該條件，應準確把握以下兩點：第一，社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環境保護公益活動”。需要注意的是，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性。第二，社會組織在提起訴訟前五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰的，可以認定為“無違法記錄”。因此，社會組織提起環境公益訴訟的，應當提交社會組織登記證書、章程、起訴前連續五年的年度工作報告書或者年檢報告書，以及由其法定代表人或者負責人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。

3.社會組織與起訴事項具有關聯性的判斷標準

第一，業務范圍關聯性的判斷標準。根據本條(《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條)第二款規定，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性。考慮到我國環境民事公益訴訟剛剛起步，且該類訴訟對原告的資金、技術等都有較高的要求，導致實踐中有能力也有意愿提起公益訴訟的社會組織并不多。為充分發揮環境民事公益訴訟的功能，擴大具有原告資格的社會組織的范圍，目前司法實踐中對業務范圍關聯性的要求不宜過于嚴格，而應對此作較為寬松的解釋。正如葉*榮教授所言：“公益訴訟以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應主張其與系爭事件有相當的利益關聯，但訴訟的目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當事人。”(注：參見葉*榮：《民眾參與環保法律之執行》，載《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第224頁。)具體而言，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，與其宗旨和業務范圍之間并不需要達到一一嚴格對應的程度，而是只要具有一定的聯系即可。比如，一般情況下以保護野生植物為宗旨的社會組織不能單純為保護野生動物而提起公益訴訟，但當一個污染行為同時造成野生動植物的損害時，其就有權提起環境民事公益訴訟;或者是水污染行為附帶造成了野生植物的損害時，其也有權提起環境民事公益訴訟。

第二，社會組織提起環境民事公益訴訟不應受其活動區域的限制。司法解釋起草過程中，有觀點認為，社會組織提起公益訴訟還應與其活動區域或者服務地域相符，即要求“活動范圍的關聯性”。除了全國性的環境保護社會組織外，地方性環境保護社會組織僅能對發生于其活動范圍內的環境問題提起訴訟，比如黑龍江省某一丹頂鶴保護組織不能針對遼寧省某市破壞丹頂鶴生存環境的行為提起訴訟。“活動范圍關聯性”是為了避免環境保護社會組織輕率地提起訴訟，確保其能夠充分參與訴訟程序。(注：參見陶*國：《德國行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。)但我們認為，從我國實際情況出發，目前不宜要求社會組織提起環境民事公益訴訟與其活動范圍具有關聯性。這是因為：

首先，根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》與《基金會管理條例》的相關規定以及民辦非企業單位與基金會的自身特點，這兩類社會組織并沒有活動地域的限制，自然也不存在提起的環境民事公益訴訟超出其活動區域的問題。

其次，根據《社會團體登記管理條例》的相關規定，社會團體應當在章程和登記證書上記載活動地域，且社會團體的名稱應當與其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，準確反映其特征，但《社會團體登記管理條例》并未明確規定超地域活動的法律后果。民政部國家民間組織管理局也認為，因為社會組織提起公益訴訟的目的是為保護環境公共利益，所以即使社會團體在其章程記載的活動地域外提起訴訟，也不屬于違法行為，不應對其進行處罰。

再次，社會組織是為保護環境公共利益而提起的訴訟，而公共利益應該是不分地域的，且環境污染或破壞生態行為往往是跨區域的，造成的影響也較為廣泛，限制過死不利于社會組織跨區域提起公益訴訟。

最后，我國服員遼闊，各地社會經濟發展并不平衡，社會組織的數量、能力也參差不齊，很多有意愿也有能力提起環境民事公益訴訟的社會組織都分布在大中型城市，若對其活動范圍的關聯性提出嚴格要求，可能很多地方都沒有社會組織對當地的污染環境或破壞生態的行為提起環境民事公益訴訟，這明顯不利于環境公共利益的維護。

總之，不對社會組織提起公益訴訟的區域范圍作出限制，有利于鼓勵社會組織，尤其是民間的環境保護社會組織，如“自然之友”等跨區域提起環境民事公益訴訟，并且已經在司法實踐中起到了很好的效果。