全國人民代表大會常務委員會討論了村民委員會等村基層組織人員在從事哪些工作時屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，解釋如下：

村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”：

(一)救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理;

(二)社會捐助公益事業款物的管理;

(三)國有土地的經營和管理;

(四)土地征用補償費用的管理;

(五)代征、代繳稅款;

(六)有關計劃生育、戶籍、征兵工作;

(七)協助人民政府從事的其他行政管理工作。

村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規定。

現予公告。

[釋義]本法律解釋是關于村民委員會等村基層組織的人員，在什么情況下屬于刑法第九十三條第二款中規定的“其他依照法律從事公務的人員”，應當以國家工作人員論的說明。

根據憲法和立法法的規定，法律解釋權屬于全國人大常委會，法律的規定需要進一步明確具體含義的，或者法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的，由全國人大常委會解釋。1997年刑法實施后，有關部門反映，實踐中村委會等農村基層組織的人員利用職務上的便利，非法侵占、挪用公共財物，索取、收受他人財物的情況很多，對于這些人員實施上述行為的，應當如何處理，一些部門的意見很不統一，建議全國人大常委會就此類人員是否屬于國家工作人員，實施上述行為是否構成犯罪，應當如何適用法律予以明確。全國人大常委會經過對刑法有關規定的討論，提出了本解釋。本解釋實際上只是明確了村委會等村基層組織的人員在哪些情況下可以依照刑法第九十三條第二款的規定，以國家工作人員論，并不是對刑法第九十三條第二款所作的全面解釋。根據刑法第九十三條第二款和本解釋的規定，在處理涉及村民委員會等村基層組織人員利用職務之便實施的違法犯罪活動如何正確適用刑法有關規定的問題上，要注意把握以下幾點：

第一，村委會等村基層組織人員的含義。根據憲法和村民委員會組織法的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。我國農村的基層組織比較多，除村委會外，還有村黨支部、村經聯社、經濟合作社、農工商聯合企業、治保會、婦聯、團支部、民兵排、村民小組和各種協會等。從目前出現的情況看，發生在村黨支部、村委會和村經聯社、經濟合作社、農工商聯合企業等掌管村經濟活動的人身上的問題比較多。《解釋》中所說的“村委會等村基層組織人員”，主要是指村黨支部、村委會和村經聯社、經濟合作社、農工商聯合企業等掌管村經濟活動的組織的人員。因為他們是農村中最主要的可能協助政府從事行政管理工作的人員。

第二，應當以行為人是否從事公務作為是否應當將其以國家工作人員論的標準。關于村委會等村基層組織人員與國家工作人員的關系，實踐中存在不同認識。有一種觀點認為，國家工作人員是依法行使國家賦予的公共管理職權的人員。根據憲法和村民委員會組織法的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村委會主任、副主任等村基層組織組成人員由村民直接選舉產生，而不是依法任命;村委會成員不脫離生產，也不享受國家工作人員的工資福利待遇。對村委會等村基層組織人員以國家工作人員論，既與其實際享有的職權不符，也與其實際享有的待遇不相稱，權利義務不對等。應當說上述觀點是有一定道理的，村委會等村基層組織人員從其產生、任命、管理和實際承擔的職責來看，均與一般國家工作人員有所不同，因此確實不能簡單地說村委會等農村基層組織的人員就是國家工作人員。那么，究竟應當以什么標準來確定刑法第九十三條規定的國家工作人員的范圍呢?既不應當簡單地以行為人形式上所具有的身份，如是否經過有關機關任命來判斷，也要防止隨意擴大范圍。根據刑法第九十三條的規定，國家工作人員分為三類：一類是國家機關中從事公務的人員;一類是國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員;還有一類就是其他依照法律從事公務的人員。第一類國家工作人員即國家機關中從事公務的人員是本來意義上的國家工作人員，其內涵和外延是比較清楚的。后兩類按照法律規定是以國家工作人員論的。但是不論是哪一類國家工作人員，其共同點都是“從事公務”。即使是在國家機關中工作的人員，如果其所承擔的具體工作不屬于公務活動，仍然不能作為國家工作人員。比如各級各類國家機關中的工勤人員等。當然，如果這些人員臨時受指派從事公務活動或者雖然在內部編制上屬于工勤人員，但是實際上承擔從事公務活動的職責的，也屬于國家工作人員。比如，一些國家機關中“以工代干”的人員。

同樣，對于刑法第九十三條第一款規定的國家機關工作人員以外的，以國家工作人員論的人員來說，也應當以是否從事公務作為能否將其以國家工作人員論的標準，而不能隨意擴大范圍。根據村委會組織法的規定，鄉鎮基層人民政府對村民委員會的工作給與指導、支持和幫助，村委會協助基層人民政府開展工作。從實踐中的情況來看，村委會與鄉鎮基層人民政府之間的關系是非常密切的，村委會的很多工作需要鄉鎮基層人民政府的指導與支持，鄉鎮基層人民政府的很多工作也離不開村委會等村基層組織的支持和協助，有一些具體工作也常常委托村委會等村基層組織來開展。因此村委會等村基層組織的人員依法協助基層人民政府開展工作或者受基層人民政府委托辦理一些行政管理事項時，就屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”之一，應當以國家工作人員論。

第三，應當注意準確理解“依照法律從事公務”的含義。根據刑法第九十三條第二款的規定，村委會等村基層組織的人員依照法律從事公務時，應當以國家工作人員論。因此準確理解“依照法律從事公務”的含義，對于正確適用刑法的有關規定至關重要。“公務”按照一般理解是指公共事務，按照其性質可以分為國家事務和集體事務。國家事務是指為了實現國家的政治、軍事、經濟、文化等職能而進行的組織、領導、監督、管理活動。集體事務是指集體組織內部的事務的組織、領導、監督、管理活動。刑法第九十三條規定的公務顯然是指國家事務，而不包括集體事務。由于村委會等村基層組織擔負著從事大量的村集體事務的職責，同時又要協助鄉鎮基層人民政府的工作。這些基層組織的人員在從事國家事務或者本集體內部事務的過程中，都存在利用職務之便實施違法犯罪活動的可能性，但是其所構成的犯罪的性質又可能完全不同，因此在認定其所從事的公務的性質時，要注意具體問題具體分析，防止任意擴大公務范圍的傾向。實踐中在處理涉及村委會等村基層組織人員利用職務之便的違法犯罪活動時所產生的不同認識，往往就是因為對其所從事的公務活動的性質理解不一。

為了明確村委會等村基層組織人員從事哪些活動時屬于依法從事公務，以便于正確理解和適用刑法的有關規定，本解釋明確規定上述人員協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業款物的管理，國有土地的經營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關計劃生育、戶籍、征兵工作，以及協助人民政府從事其他行政管理工作時，屬于依照法律從事公務。

救災、搶險、防汛、優撫，是國家維護社會穩定和經濟發展、保護人民生命財產安全而采取的重要措施，是政府的一項重要工作。實踐中在農村的很多救災、搶險、防汛、扶貧、移民、救濟工作需要村委會等村基層組織來發動、組織村民積極參與，有的相關款物需要委托村委會等村基層組織管理。這種管理活動本身屬于國家救災、搶險、防汛工作的組成部分，村委會等村基層組織人員管理這些款物就是在從事國家公務。這些人員在管理上述特定款物的過程中侵吞、挪用或者索取、收受他人財物，構成犯罪的，應當依照刑法關于國家工作人員貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規定追究刑事責任。

這里的社會捐助公益事業款物的管理是指村委會等村基層組織人員協助人民政府實施的對社會捐助公益事業的款物的管理。如地方政府根據情況安排社會捐助公益事業的款物給某村用于村公益事業，并且委托村委會進行管理的，就屬于從事公務。就是說這里的對社會捐助公益事業的款物的管理必須是帶有政府公務性的，實踐中有的自發的、零散的社會捐助并不一定通過政府部門管理和發放，比如公民或者單位自發向某村特定或不特定的村民捐助款物，村委會人員在參與這些款物的管理時不屬于從事政府性的公務。如果發生侵吞、挪用或者索要、收受財物行為的，不能按照貪污罪、挪用公款罪、受賄罪追究，而應根據情況，分別按照民事侵權行為或者刑法關于侵占、挪用資金罪等規定處理。

上述事務的共同特征就是都已經超出了村集體事務的范圍，屬于應當由政府從事管理的事務的范疇。除此而外，國有土地的經營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關計劃生育、戶籍、征兵工作也都屬于這一范疇，這里不作贅述。協助人民政府從事其他行政管理工作，是指除上述幾項工作以外的其他屬于從事公務的情形。由于基層政府與村委會等村基層組織之間的關系非常緊密，村委會等村基層組織人員受基層人民政府依法委托從事上述公務以外的其他公務活動時，也應當以國家工作人員論。實踐中在認定這類情形時，要注意從行為人所從事的公務性質、內容、來源進行區分，防止把這些人員從事的本村的公共事務的管理認定為協助政府從事公務，從而不當地擴大公務的范圍。