內容提要:
新農村建設是我國“國民經濟和社會發展第十一個五年規劃”所提出的核心內容之一。以經濟建設為核心內容,新農村建設涵蓋了農村的民主政治、經濟、文化以及自然環境保護等多個方面,它為理論界和實務界都提出了新的研究論題。其中,在法律領域的一個新問題主要是經濟法制度創新。按照新制度經濟學的理論,新農村建設在經濟法制度創新的思路上應該“從經濟政策到以經濟法律”、“從強制性制度變遷到誘致性制度變遷”、“從關系經濟到契約經濟”三方面的轉變。
新農村建設是我國“十一五規劃”提出的重要政策目標之一,其內容涵蓋了政治、經濟、文化以及自然環境保護等多個方面,它為理論界和實務界都提出了新的研究命題。其中,在法學研究領域主要是經濟法的制度和理論的創新。因為,一方面,新農村經濟建設是國家對國民經濟實行宏觀調控的又一重要政策措施,它與經濟法“協、調政府經濟管理活動”的本質功能具有內在契合性;另一方面,前述兩個基本文件所闡述的新農村建設措施與以往我國關于農村建設的各項政策相比又存在許多新的變化,這些變化客觀上對經濟法和及相關理論研究提出了創新要求。由于新農村建設是當代中國的一場偉大的制度變遷,因而關注新農村建設背景下的經濟法創新具有重大現實意義。本文將從我國實際出發,運用新制度經濟學的理論和方法,就新農村建設與經濟法制度創新問題從以下三個方面提出我們的觀點,以期拋磚引玉。
一、新農村建設與經濟法制度創新:從經濟政策到經濟法律
(一)我國農村經濟建設歷程中的“重政策、輕法律”
在農村經濟建設的問題上我國歷來有“重政策、輕法律”的傳統,例如改革開放以來我國政府所推動的農村經濟建設大致可分為兩個階段,一是上世紀80年代農村家庭承包經營制度的確立和改革;二是近年來針對“三農”問題所提出的新農村建設。然而對于這兩次農村經濟建設運動的劃分標志和執行依據,無論理論界還是實務界都普遍認為是此間中央政府所出臺的若干個帶有“綱領性”的“中央一號文件”,而不是涉及農業經濟的產業規劃法、土地管理法或者其他相關的經濟法律制度。上述現象在新農村建設中仍未改變——從“十一五規劃”出臺以來,各界媒體都對新農村政策進行了廣泛的宣傳,但主要關注點都集中于“政策內容的解讀”以及“政治意義的闡釋與重述”,而對于新農村經濟建設不可或缺的《農業法》、《農村土地承包法》、《農業機械化促進法》、《農業技術推廣法》等法律卻鮮有媒體關注,更無所謂從專業的角度來探討是否需要對相關法律進行改革。由此可見,依靠經濟政策來指導和促進經濟增長已經成為我國農村經濟建設歷程中的一種“路徑依賴”。但是我們認為,有必要對傳統“重政策、輕法律”的制度供給思路進行反思和檢討。
首先,以經濟政策為主要制度依據容易導致“農村經濟建設運動化”。在計劃經濟時代,我國的經濟建設偏好于運用經濟政策的手段通過由上到下的層層發動來推進,但是此模式一是容易影響理性思維,導致“運動熱情”下為追求業績而忽視客觀經濟規律;二是容易忽視參與主體的個體利益需求,從而削弱政策制度的激勵功能;三是不利于經濟建設的可持續發展,“運動熱情”高漲之后相伴隨的往往是勞動熱情的急劇下降。在這個問題上韓國近30年來的農村建設經驗可以給我們一定的啟示[1].
其次,政策的“制度解釋空間”大于法律,由此容易導致政策實施過程的路徑偏差。以政策來推動和協調新農村建設雖然可以縮短制度變遷中的“時滯”,但是政策經過地方各級政府“結合地方實際”的層層“落實”、“貫徹”和“細化”,實施機制被復雜化了,再加上此過程中地方政府作為“有限理性個體”和“機會主義個體”的影響(所謂“上有政策、下有對策”就是這種狀況的反映),政策最后的實現效果往往并不符合制訂者的初衷。
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