第六十條 承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰。

　　承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。

　　【釋義】 本條是關(guān)于承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，以及給承包地造成永久性損害所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、關(guān)于承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任

　　江澤民總書記指出：“保護耕地，就是保護我們的生命線。”中央有關(guān)文件也曾多次指出，要做好耕地的保護工作。土地管理法第3條規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。第4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

　　所謂農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。而建設(shè)用地則是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。將土地做這樣的分類是國家實行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是要對耕地實行重點保護。土地管理法第14條規(guī)定，承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。第44條規(guī)定，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由相應(yīng)的人民政府批準(zhǔn)。這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用、保護農(nóng)用地的必要手段。為了加強對土地的保護，農(nóng)村土地承包法第8條又明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”從以上的這些規(guī)定可以看出，農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)是要經(jīng)過嚴(yán)格的審批的，而不是承包方個人的行為所能決定的，否則就是非法改變承包地的用途。為此，農(nóng)村土地承包法第60條第1款規(guī)定：“承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰。”

　　對于承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門有權(quán)依法予以行政處罰，即行政機關(guān)對違反國家土地管理制度的違法行為人，依法給予行政制裁。具體到違反土地管理法規(guī)定的處罰有： (1）罰款； (2）沒收違法所得； (3）沒收在非法征用或者占用的土地上建造的建筑物和其他設(shè)施； (4）責(zé)令限期改正或者治理； (5）責(zé)令繳納復(fù)墾費； (6）責(zé)令退還或者交還非法占用的土地； (7）責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施等。

　　二、關(guān)于承包方給承包地造成永久性損害應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任

　　人口多、土地少是我國的基本國情。我國的耕地資源有以下幾個顯著特點：一是人均占有耕地的數(shù)量少；二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低；三是耕地退化嚴(yán)重；四是耕地后備資源匱乏。不僅如此，每年因各項建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)害毀損等原因還在造成耕地不斷減少。而且，從現(xiàn)階段來看，在糧食生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。泱泱十幾億人口的大國，吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠這有限的耕地來養(yǎng)活自己。因此，農(nóng)村土地承包法在規(guī)定承包人的義務(wù)中明確規(guī)定：維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。以防止承包戶為局部的、眼前的利益所驅(qū)動，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變承包土地的用途或者進行掠奪式經(jīng)營給土地造成永久性損害。

　　我們都知道，耕地耕作層是經(jīng)過多年耕種形成的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的寶貴的資源。一般來說，要形成好的土壤結(jié)構(gòu)要經(jīng)過很長時間的耕作、施肥和培養(yǎng)，良好的土壤結(jié)構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重要。但是如果承包方把土地改作他用，如建房，挖砂、采石、采礦、取土，甚至建設(shè)小磚窯、小煤窯等，就會占用和破壞大量的良田，破壞土地種植的條件，甚至?xí)o承包地造成永久性的損害。為此，農(nóng)村土地承包法第60條第2款規(guī)定：“承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。”