江西省贛州市中級人民法院

行政判決書

　　（2005）贛中行終字第19號

　　上訴人（原審原告）訴訟代表人吳述英，女，1944年8月生，漢族，江西省信豐縣人，居民，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)新華巷12號。

　　上訴人（原審原告）訴訟代表人黃學(xué)福，男，1945年11月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)人民東巷16號。

　　上訴人（原審原告）孫繼賢，女，1947年8月生，漢族，河北淶沅人，退休職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)環(huán)城路88號。

　　上訴人（原審原告）胡長庚，男，1947年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)人民西巷24號。

　　上訴人（原審原告）沈忠華，男，1938年8月生，漢族，江西省信豐縣人，退休教師，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)環(huán)城東路70號。

　　上訴人（原審原告）王文達(dá)，男，1947年8月生，漢族，江西省信豐縣人，退休職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)人民街新華巷13號。

　　上訴人（原審原告）江思宏，男，1943年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)人民東巷11號。

　　上訴人（原審原告）黃際清，男，1959年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)環(huán)城路46號。

　　上訴人（原審原告）黃春英，女，1962年2月生，漢族，江西省信豐人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)人民路1號。

　　上訴人（原審原告）王福英，女，1959年9月生，漢族，江西省信豐縣人，個體戶，住信豐縣嘉定鎮(zhèn)環(huán)城路120號。

　　被上訴人（原審被告）信豐縣人民政府。

　　法定代表人廖成銘，縣長。

　　委托代理人肖承華，信豐縣法制局干部。

　　委托代理人鄒小明，信豐縣法制局干部。

　　原審第三人信豐縣建設(shè)局。

　　法定代表人鐘駿華，局長。

　　委托代理人黃勇，贛新律師事務(wù)所律師。

　　原審第三人信豐縣房產(chǎn)管理局。

　　法定代表人肖衛(wèi)東，局長。

　　委托代理人郭訓(xùn)春，信豐縣房產(chǎn)管理局拆遷辦副主任。

　　原審第三人信豐縣國土資源局。

　　法定代表人李德明，局長。

　　委托代理人盧金山，贛新律師事務(wù)所律師。

　　上訴人吳述英、黃學(xué)福等人訴被上訴人信豐縣人民政府對其申請行政復(fù)議不予受理決定一案，不服信豐縣人民法院（2005）信法行初字第2號行政判決，向本院提起上訴，本院受理后依法組成合議庭，于二00五年六月八日公開開庭審理了此案，上訴人訴訟代表人吳述英、黃學(xué)福，被上訴人委托代理人肖承華、鄒小明，原審第三人信豐縣建設(shè)局委托代理人黃勇，原審第三人信豐縣房產(chǎn)管理局委托代理人郭訓(xùn)春，原審第三人信豐縣國土資源局委托代理人盧金山到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院認(rèn)為，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設(shè)局、信豐縣房產(chǎn)管理局、信豐縣國土資源局作出的關(guān)于“一江兩岸”一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)，是對拆遷上訪戶提交的“議題”中提出的問題作出的解釋說明，是一種單純的回復(fù)行為，不實際影響和設(shè)定原告吳述英等人的權(quán)利和義務(wù)，它不是具體行政行為，不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議范圍。因此，被告對該復(fù)議事項作出的不予受理決定符合法律規(guī)定，應(yīng)予支持。被告信豐縣人民政府制發(fā)的《信豐縣“一江兩岸”一期建設(shè)工程房屋拆遷補償安置辦法》是行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為申請復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，本案原告吳述英等人沒有對行政機關(guān)的具體行政行為提起行政復(fù)議，卻單獨提出對被告制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，顯然不符合現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，況且原告吳述英等人要求被告對自己作出的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的復(fù)議申請，不符合行政復(fù)議法的有關(guān)級別管轄范圍的規(guī)定。由此可見，原告吳述英等人對此提出的復(fù)議申請缺乏法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)不予受理。綜上所述，被告于2005年1月5日作出的信復(fù)不字（2005）1號不予受理決定書是正確的，應(yīng)當(dāng)予以維持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項的規(guī)定，判決：維持被告信豐縣人民政府于2005年1月5日作出的信復(fù)不字（2005）1號不予受理決定書。案件受理費300元，由原告承擔(dān)。

　　上訴人上訴稱：請求撤銷原審判決，改判被上訴人履行復(fù)議職責(zé)。理由：1、信豐縣建設(shè)局等四單位的《答復(fù)》不是一般的信訪解釋和答復(fù)，而是通過行文，對我們提出的《議題》作出的決定性回復(fù)，是一種行政行為。從[2004]4號文件《答復(fù)》第二條可以看出，其是運用《土地管理法》第58條的規(guī)定，以政府可以收回土地使用權(quán)否定我們對土地使用權(quán)進(jìn)行補償?shù)囊螅乇芰送瑮l第二款關(guān)于“關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適用補償”的規(guī)定。事實上信豐縣國土資源局在2002年6月30日以前就把“一江兩岸”第一期工程轉(zhuǎn)讓給信豐創(chuàng)豐實業(yè)有限公司，直到2003年3月強迫被拆遷戶與開發(fā)商簽訂拆遷補償協(xié)議，無視被拆遷戶的合法權(quán)益，對土地使用權(quán)未作補償。（2004）4號文件第三條，同樣回避了對被拆遷戶侵權(quán)賠償的實質(zhì)性問題，也是關(guān)鍵性問題。這個工程是根據(jù)縣政府 [2002]114號文件，通過行政干預(yù)，強迫被拆遷戶與開發(fā)商簽訂協(xié)議的。通過縣辦字[2003]21號文件，下發(fā)裁決書，停水停電等強制手段，迫使我們與開發(fā)商簽訂的協(xié)議，在未評估的情況下強行把房屋拆除了。上述四單位回復(fù)我們的《議題》，不是具體行政行為又是什么呢？ 2、判決稱上訴人沒有對具體行政行為提起行政復(fù)議，卻單獨提出以被上訴人制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，這是不符合實際的。自從“一江兩岸”工程實施以來，被拆遷戶多次上訪，最后縣領(lǐng)導(dǎo)叫我們寫出《談判議題》來，在2004年10月16日和同年11月4日寫了兩份談判內(nèi)容與議題，上述四單位針對《議題》作出了明確的答復(fù)，即信訪字[2004]4號文。《復(fù)議申請書》第2條已寫明復(fù)議要求，我們申請復(fù)議是指上述四家的具體行政行為，我們認(rèn)為：上述四部門的具體行政行為是與信府字[2002]114號文件密不可分的，在審查具體行政行為時，必須對該文件進(jìn)行審查；3、“對被上訴人自己作出的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的復(fù)議申請，不符合行政復(fù)議法的有關(guān)級別管轄范圍的規(guī)定”之說，上訴人認(rèn)為沒有法律依據(jù)，縣政府對規(guī)范性文件可以審查糾正，而且信訪字[2004]4號文件寫道：“如不服以上答復(fù)，可以向上級房管部門申請復(fù)議或通過司法途徑解決。”《行政復(fù)議法》第十五條第（四）項規(guī)定：“對兩個或者兩個以上行政機關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議。”綜上，請求法院公正判決。

　　被上訴人答辯稱：1、被答辯人的復(fù)議申請未在法律規(guī)定的申請期限內(nèi)提出，根據(jù)《行政復(fù)議法》第9條的規(guī)定，申請人不服行政機關(guān)的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)在知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。申請人對縣政府2002年實施的補償安置辦法在2004年12月才提出行政復(fù)議申請，顯然不符合法律規(guī)定；2、申請復(fù)議事項中第（一）、（二）項是申請人不服縣政府制定實施的信府字（2002）114號，根據(jù)行政復(fù)議法第13條規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級人民政府申請行政復(fù)議。因此，該兩項復(fù)議事項不屬于縣級人民政府的級別管轄范圍；3、申請復(fù)議事項中第（三）項要求確認(rèn)《關(guān)于一江兩岸一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)》無效，因該《答復(fù)》不是政府部門的具體行政行為，不屬于《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的行政復(fù)議范圍。綜上，答辯人作出的信復(fù)不字（2005）1號決定書符合法律規(guī)定，原審法院的判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，請求法院對被答辯人的上訴請求予以駁回，維持原判。

　　原審第三人信豐縣建設(shè)局陳述稱：1、信訪字[2004]4號文件是單純的信訪回復(fù)行為，不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議范圍；2、信訪字[2004]4號文件不是依據(jù)信府字[2002]114號文件作出的具體行政行為；3、上訴人“對被告自己作出的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的復(fù)議申請”不符合《行政復(fù)議法》有關(guān)級別管轄范圍的規(guī)定。綜上，原審判決是正確的，請求予以維持。

　　原審第三人信豐縣房產(chǎn)管理局陳述稱：答辯人等四家作出的《答復(fù)》對上訴人沒有具體的行政約束，《答復(fù)》是縣各職能部門針對部分信訪問題的答復(fù)，是依據(jù)《信訪條例》、《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《拆遷條例》和建設(shè)部建住房[2004]160號文《關(guān)于印發(fā)〈處理城市房屋拆遷信訪問題指導(dǎo)意見〉的通知》等有關(guān)規(guī)定作出的，不是對上訴人作出的具體行政行為，僅是一種解釋說明，對上訴人沒有約束力。一審判決認(rèn)定事實準(zhǔn)確，適用法律恰當(dāng)，程序合法，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴請求沒有事實和法律依據(jù)，請求二審法院依法予以駁回。

　　原審第三人信豐縣國土資源局在庭審時陳述稱：我們作出的（2004）信訪字第4號文件不屬于具體行政行為，不可能產(chǎn)生法律上的后果，不屬于復(fù)議之列。該文件是上訴人在與被上訴人等四家單位就有關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商和討論的前提下作出的，沒有為上訴人設(shè)定義務(wù)，也沒有剝奪權(quán)利。原審判決是正確的，請求駁回上訴人的上訴，維持原判。

　　被上訴人向原審法院提交的證據(jù)和法律依據(jù)有：1、申請復(fù)議書；2、信訪字[2004]4號《關(guān)于“一江兩岸”一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)》；3、《行政復(fù)議法》第6、9、13條的規(guī)定。

　　上訴人向原審法院提交的證據(jù)有：1、信訪字[2004]4號《答復(fù)》；2、“一江兩岸”房屋拆遷中被拆遷戶向拆遷責(zé)任人提出談判的內(nèi)容與初步議題；3、“一江兩岸”房屋拆遷中被拆遷戶代表向拆遷責(zé)任人提出第二輪談判的內(nèi)容與議題；4、復(fù)議申請書；5、特快郵件詳情單；6、江西省贛州市中級人民法院[2004]贛中立終字第24號行政裁定書；7、中共信豐縣委辦公室、信豐縣人民政府辦公室《關(guān)于做好“一江兩岸”一期工程房屋拆遷工作的通知》；8、信府字[2002]114號《關(guān)于印發(fā)信豐縣“一江兩岸”一期工程房屋拆遷補償安置實施辦法的通知》。

　　經(jīng)審理查明，2002年12月11日，信豐縣人民政府以信府字[2002]114號文件發(fā)布了《信豐縣“一江兩岸”一期工程房屋拆遷補償安置實施辦法》，該《實施辦法》對拆遷范圍、時間等五項內(nèi)容作了具體規(guī)定，有部分拆遷戶認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到 侵害，多次向有關(guān)部門反映。2004年11月22日，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設(shè)局、信豐縣房產(chǎn)管理局、信豐縣國土資源局針對“一江兩岸”被拆遷戶提交的兩份“議題”，以信訪字[2004]4號文件形式。作出《關(guān)于“一江兩岸”一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)》。被拆遷戶即上訴人吳述英等人認(rèn)為該《答復(fù)》侵犯其合法權(quán)益，于2004年12月29日向信豐縣人民政府提起行政復(fù)議，復(fù)議事項為：1、對信豐縣政府“信府字（2002）114號”文《拆遷補償安置實施辦法》其合法性、有效性進(jìn)行審查；2、責(zé)令“信府字（2002）114號”中就拆遷補償安置相關(guān)內(nèi)容予以變更或責(zé)令責(zé)任部門作出合法的補償和調(diào)價變動行為；3、確認(rèn)被申請人超職能范圍套用“信訪字”文號作出的《答復(fù)》無效。2005年1月5日，信豐縣人民政府以申請人的復(fù)議事項超過復(fù)議申請期限，不屬管轄范圍和復(fù)議范圍為由，作出信復(fù)不字（2005）1號《不予受理決定書》。上訴人吳述英等人不服，遂向原審法院提起訴訟。

　　本院認(rèn)為，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設(shè)局、信豐縣國土資源局、信豐縣房產(chǎn)管理局于2004年11月22日作出的信訪字（2004）4號文件：《關(guān)于“一江兩岸”一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)》（以下簡稱答復(fù)），是針對“一江兩岸”被拆遷上訪戶吳述英等人提交的“議題”涉及的問題作出的信訪答復(fù)行為，它對上訴人吳述英等人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不是具體行政行為，亦不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的復(fù)議范圍。被上訴人信豐縣人民政府據(jù)此作出的《不予受理決定書》于法有據(jù)，本院應(yīng)予支持。上訴人吳述英上訴稱：該《答復(fù)》已告知“如不服以上答復(fù)，可向上級房管部門申請復(fù)議或通過司法途徑解決”的權(quán)利，本院認(rèn)為，啟動行政復(fù)議的程序必須是有法律的明文規(guī)定，并不是以行政機關(guān)的認(rèn)為和理解來決定，當(dāng)事人對已過爭訟期間的行政行為不服向行政機關(guān)提出申訴上訪，行政機關(guān)經(jīng)過審查，駁回當(dāng)事人申訴的復(fù)函，不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的受案范圍。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第五項也明確規(guī)定駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予采納。原審法院判決維持被上訴人于2005年1月5日作出的信復(fù)不字（2005）1號不予受理決定書，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院予以維持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件受理費300元，由上訴人承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 周云祥

　　代理審判員 周培敏

　　代理審判員 鐘起瑞

　　二00五年六月八日

　　代理書記員 陳 慧