問題

在土地違法案件查處工作中，企業違法用地占的比例較大，且企業類型較多，有公司制企業、獨資企業及合伙企業等，既有一元違法主體(即企業法人)，也有多元違法主體，合伙企業的合伙人之間是一種契約關系，不具備法人的基本條件，不是法人，在法律上也稱為自然人企業，即為典型的多元違法主體。《合伙企業法》規定合伙企業是有二個以上合伙人組成的，但合伙退伙隨意性強，在調查案件中會遇到一些問題，其主要表現存在以下幾個方面:

一是合伙企業大多數合伙人是親戚、朋友、同學等相關來往關系比較密切的人，往往簽訂書面合伙協議寫得殘缺不全，甚至沒有訂立書面協議。一旦發生違法用地行為，國土資源部門依法查處在追究法律責任時，認定違法主體就比較困難。二是投資建設期間，合伙企業賬目記載不規范、制度不健全，不能準確反映合伙人投資情況。同時土地執法人員調查合伙企業會計帳目，他們認為國土部門只管調查違法用地，沒有必須查帳，合伙人不理解不配合，無法調查合伙人實際投入資金情況。三是合伙企業沒有詳細地規定入伙、退伙事宜，造成入伙、退伙隨意。退伙是以合伙人之間達成退伙協議的方式實現的，法律規定了協議退伙，但適用范圍過窄，有疏漏，可操作性差，隨意性大，甚至不簽退伙協議，口頭協商就退伙了，增加了主體認定的難度。四是合伙人有意識地逃避法律制裁。為逃避土地管理法律法規的制裁，合伙人私下商量選派1名或2名代表接受國土資源部門調查，承擔一切法律責任。國土部門下達土地行政處罰決定書后，違法當事人在法定期限內不僅不履行處罰決定的，而且還能以退伙、轉讓等理由，拒絕執行，即使申請法院強制執行，因找不到準確的違法主體案件行政處罰也很難執行到位。

建議

隨著工業化、城鎮化建設的不斷加快，土地供需矛盾日益突出，當前未批先建、違反規劃、以租代征等違法用地行為時有發生。在查處土地違法

違規案件中，正確認定違法主體是實施行政處罰的關鍵，確認違法主體必須是具有法定責任能力的自然人(即必須具有權利能力和行為能力，也就是能夠享受土地管理法規規定的權利，又能夠通過自己的行為承擔法律法規所規定的義務的公民)，法人(即依照法規、章程、文件等設置的企業法人、社團法人、機關事業法人等)和其他組織。《合伙企業法》第二條規定“本法所稱合伙企業，是指依照本法在中國境內設立的由各合伙人訂立合伙協議，共同出資、合伙經營、共享收益、共擔風險，并對合伙企業債務承擔無限連帶責任的營利性組織。”根據這條規定合伙企業的合伙人應共同享有法定權利和承擔法定義務。如合伙企業非法占地搞建設，其行為違反了土地管理法律法規規定，合伙人應當共同承擔法律責任。針對辦案中存在的問題，筆者提出如下建議：

一是依法收集證據，準確認定主體。根據《合伙企業法》第八條規定“設立合伙企業，應當具備下列條件：(一)有二個以上合伙人，并且都是依法承擔無限責任者;(二)有書面合伙協議;(三)有各合伙人實際繳付的出資;(四)有合伙企業的名稱;(五)有經營場所和從事合伙經營的必要條件。”筆者認為合伙企業違法用地有兩種：一種是依法登記取得營業執照的，調查收集證據資料相對容易;另一種是新組建的合伙企業，雖簽訂了書面合伙協議，但在從事經營活動前未取得營業執照，對其違法用地調查取證值得辦案人員高度重視。在案件調查過程中，首先，要到企業登記機關核實該企業是否取得營業執照，確定重點調查內容;其次，調查收集書面合伙協議、合伙人身份證明、合伙人實際繳付的出資證明等相關資料，通過調查掌握合伙企業的名稱，合伙人的姓名和住所，主要經營場所的地點，合伙目的和合伙企業的經營范圍，合伙人出資的方式、數額和繳付出資的期限，利潤分配和虧損分擔辦法，合伙企業事務的執行，入伙與退伙等情況。再次，調查違法用地事實，應當找每位合伙人詢問，形成詢問筆錄，了解違法占地時間、位置、面積、地類等，是否符合土地利用總體規劃，以及新建的建筑物占地面積和建設狀況。第四，認真調查合伙人是否有退伙、合并等現象。在案件調查結束前，要核實合伙人有無退伙、合并、轉讓現象，如出現這些情況，還需深入調查證實合伙人變化及新的合伙關系。總之，要查清合伙協議、出資證明、合伙人身份證明、退伙協議等證據資料，做到認定違法主體準確真實，違法事實清楚，證據確鑿。如本文案例應確定合伙

人陳某、胡某、楊某均為違法主體，共同接受行政處罰。

二是建立聯合辦案機制。國土部門要與紀檢、監察、工商等部門建立聯合辦案機制，尤其是在調查合伙企業違法用地案件時，要邀請工商執法人員參與，對企業的營業執照、名稱、性質、書面協議等進行準確認定，確保證據資料的合法性和有效性。

三是實行行政處罰公示制。堅持行政處罰公正、公開的原則，增強案件查處的透明度。國土資源部門在下達土地行政處罰決定書的同時，要利用電視、網絡、報紙等媒體，以及在非法占地所在的鄉鎮(街道)、村(居)將違法案件的主體、違法事實、處罰種類、法律救濟途徑等內容向社會公示，接受社會監督。

四是建立違法案件強制執行預告制。合伙企業違法主體比較復雜，呈多元化，認定難度大。認定違法主體是否正確，直接影響到司法機關正確實施強制措施，甚至不能將行政處罰依照法定程序落實到位。筆者認為國土部門在初步調查案件后，要以正式發函形式預先告知法院，邀請法院安排執法人員參與案件調查，熟悉案情，及時召開聯席會議，共同調查研究處理違法案件。切實做到正確認定違法主體，避免在強制執行過程中，出現違法主體變異等情況發生，確保土地行政處罰依法強制執行到位。

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