問題

在土地違法案件查處工作中，企業(yè)違法用地占的比例較大，且企業(yè)類型較多，有公司制企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)及合伙企業(yè)等，既有一元違法主體(即企業(yè)法人)，也有多元違法主體，合伙企業(yè)的合伙人之間是一種契約關(guān)系，不具備法人的基本條件，不是法人，在法律上也稱為自然人企業(yè)，即為典型的多元違法主體。《合伙企業(yè)法》規(guī)定合伙企業(yè)是有二個(gè)以上合伙人組成的，但合伙退伙隨意性強(qiáng)，在調(diào)查案件中會(huì)遇到一些問題，其主要表現(xiàn)存在以下幾個(gè)方面:

一是合伙企業(yè)大多數(shù)合伙人是親戚、朋友、同學(xué)等相關(guān)來往關(guān)系比較密切的人，往往簽訂書面合伙協(xié)議寫得殘缺不全，甚至沒有訂立書面協(xié)議。一旦發(fā)生違法用地行為，國(guó)土資源部門依法查處在追究法律責(zé)任時(shí)，認(rèn)定違法主體就比較困難。二是投資建設(shè)期間，合伙企業(yè)賬目記載不規(guī)范、制度不健全，不能準(zhǔn)確反映合伙人投資情況。同時(shí)土地執(zhí)法人員調(diào)查合伙企業(yè)會(huì)計(jì)帳目，他們認(rèn)為國(guó)土部門只管調(diào)查違法用地，沒有必須查帳，合伙人不理解不配合，無法調(diào)查合伙人實(shí)際投入資金情況。三是合伙企業(yè)沒有詳細(xì)地規(guī)定入伙、退伙事宜，造成入伙、退伙隨意。退伙是以合伙人之間達(dá)成退伙協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)的，法律規(guī)定了協(xié)議退伙，但適用范圍過窄，有疏漏，可操作性差，隨意性大，甚至不簽退伙協(xié)議，口頭協(xié)商就退伙了，增加了主體認(rèn)定的難度。四是合伙人有意識(shí)地逃避法律制裁。為逃避土地管理法律法規(guī)的制裁，合伙人私下商量選派1名或2名代表接受國(guó)土資源部門調(diào)查，承擔(dān)一切法律責(zé)任。國(guó)土部門下達(dá)土地行政處罰決定書后，違法當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不僅不履行處罰決定的，而且還能以退伙、轉(zhuǎn)讓等理由，拒絕執(zhí)行，即使申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因找不到準(zhǔn)確的違法主體案件行政處罰也很難執(zhí)行到位。

建議

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加快，土地供需矛盾日益突出，當(dāng)前未批先建、違反規(guī)劃、以租代征等違法用地行為時(shí)有發(fā)生。在查處土地違法

違規(guī)案件中，正確認(rèn)定違法主體是實(shí)施行政處罰的關(guān)鍵，確認(rèn)違法主體必須是具有法定責(zé)任能力的自然人(即必須具有權(quán)利能力和行為能力，也就是能夠享受土地管理法規(guī)規(guī)定的權(quán)利，又能夠通過自己的行為承擔(dān)法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)的公民)，法人(即依照法規(guī)、章程、文件等設(shè)置的企業(yè)法人、社團(tuán)法人、機(jī)關(guān)事業(yè)法人等)和其他組織。《合伙企業(yè)法》第二條規(guī)定“本法所稱合伙企業(yè)，是指依照本法在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的由各合伙人訂立合伙協(xié)議，共同出資、合伙經(jīng)營(yíng)、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任的營(yíng)利性組織。”根據(jù)這條規(guī)定合伙企業(yè)的合伙人應(yīng)共同享有法定權(quán)利和承擔(dān)法定義務(wù)。如合伙企業(yè)非法占地搞建設(shè)，其行為違反了土地管理法律法規(guī)規(guī)定，合伙人應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)法律責(zé)任。針對(duì)辦案中存在的問題，筆者提出如下建議：

一是依法收集證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定主體。根據(jù)《合伙企業(yè)法》第八條規(guī)定“設(shè)立合伙企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有二個(gè)以上合伙人，并且都是依法承擔(dān)無限責(zé)任者;(二)有書面合伙協(xié)議;(三)有各合伙人實(shí)際繳付的出資;(四)有合伙企業(yè)的名稱;(五)有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和從事合伙經(jīng)營(yíng)的必要條件。”筆者認(rèn)為合伙企業(yè)違法用地有兩種：一種是依法登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，調(diào)查收集證據(jù)資料相對(duì)容易;另一種是新組建的合伙企業(yè)，雖簽訂了書面合伙協(xié)議，但在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)其違法用地調(diào)查取證值得辦案人員高度重視。在案件調(diào)查過程中，首先，要到企業(yè)登記機(jī)關(guān)核實(shí)該企業(yè)是否取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，確定重點(diǎn)調(diào)查內(nèi)容;其次，調(diào)查收集書面合伙協(xié)議、合伙人身份證明、合伙人實(shí)際繳付的出資證明等相關(guān)資料，通過調(diào)查掌握合伙企業(yè)的名稱，合伙人的姓名和住所，主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的地點(diǎn)，合伙目的和合伙企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，合伙人出資的方式、數(shù)額和繳付出資的期限，利潤(rùn)分配和虧損分擔(dān)辦法，合伙企業(yè)事務(wù)的執(zhí)行，入伙與退伙等情況。再次，調(diào)查違法用地事實(shí)，應(yīng)當(dāng)找每位合伙人詢問，形成詢問筆錄，了解違法占地時(shí)間、位置、面積、地類等，是否符合土地利用總體規(guī)劃，以及新建的建筑物占地面積和建設(shè)狀況。第四，認(rèn)真調(diào)查合伙人是否有退伙、合并等現(xiàn)象。在案件調(diào)查結(jié)束前，要核實(shí)合伙人有無退伙、合并、轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象，如出現(xiàn)這些情況，還需深入調(diào)查證實(shí)合伙人變化及新的合伙關(guān)系。總之，要查清合伙協(xié)議、出資證明、合伙人身份證明、退伙協(xié)議等證據(jù)資料，做到認(rèn)定違法主體準(zhǔn)確真實(shí)，違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。如本文案例應(yīng)確定合伙

人陳某、胡某、楊某均為違法主體，共同接受行政處罰。

二是建立聯(lián)合辦案機(jī)制。國(guó)土部門要與紀(jì)檢、監(jiān)察、工商等部門建立聯(lián)合辦案機(jī)制，尤其是在調(diào)查合伙企業(yè)違法用地案件時(shí)，要邀請(qǐng)工商執(zhí)法人員參與，對(duì)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、名稱、性質(zhì)、書面協(xié)議等進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，確保證據(jù)資料的合法性和有效性。

三是實(shí)行行政處罰公示制。堅(jiān)持行政處罰公正、公開的原則，增強(qiáng)案件查處的透明度。國(guó)土資源部門在下達(dá)土地行政處罰決定書的同時(shí)，要利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體，以及在非法占地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)將違法案件的主體、違法事實(shí)、處罰種類、法律救濟(jì)途徑等內(nèi)容向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

四是建立違法案件強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)告制。合伙企業(yè)違法主體比較復(fù)雜，呈多元化，認(rèn)定難度大。認(rèn)定違法主體是否正確，直接影響到司法機(jī)關(guān)正確實(shí)施強(qiáng)制措施，甚至不能將行政處罰依照法定程序落實(shí)到位。筆者認(rèn)為國(guó)土部門在初步調(diào)查案件后，要以正式發(fā)函形式預(yù)先告知法院，邀請(qǐng)法院安排執(zhí)法人員參與案件調(diào)查，熟悉案情，及時(shí)召開聯(lián)席會(huì)議，共同調(diào)查研究處理違法案件。切實(shí)做到正確認(rèn)定違法主體，避免在強(qiáng)制執(zhí)行過程中，出現(xiàn)違法主體變異等情況發(fā)生，確保土地行政處罰依法強(qiáng)制執(zhí)行到位。

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