——以工傷保險待遇糾紛審理為視角

一、問題的提出

原告黃某以安裝防盜門為業(yè)，被告洪某系經(jīng)銷防盜門的個體工商戶。2013年2月5日，被告通知黃某到某業(yè)主家安裝其銷售的防盜門，安裝完畢經(jīng)業(yè)主驗收后由被告向原告支付安裝費，原告自帶工具在安裝過程中不慎將右手肌腱切斷。原告申請工傷部門進(jìn)行工傷認(rèn)定，2013年5月2日，工傷行政部門出具了工傷認(rèn)定書認(rèn)定原告?zhèn)楣１桓嬖诜ǘㄆ陂g內(nèi)因故未提起行政復(fù)議或行政訴訟。原告經(jīng)勞動仲裁后訴至法院請求被告進(jìn)行各項工傷保險待遇賠償，被告辯稱雙方根本不存在勞動關(guān)系，拒絕賠償。經(jīng)審理查明，雙方在事故發(fā)生時不存在勞動關(guān)系，應(yīng)系承攬關(guān)系。

對于該案的裁判，在實務(wù)中三種處理意見：

一、行政優(yōu)先，完全承認(rèn)。工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)，工傷認(rèn)定已經(jīng)隱含了勞動關(guān)系的認(rèn)定，被告雖否認(rèn)勞動關(guān)系，但并未在法定期間內(nèi)通過行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟，行政行為具有公定力，行政行為一經(jīng)作出，除無效情況外，在被有權(quán)機關(guān)撤銷之前，對任何機構(gòu)和個人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力，法院民事審理無權(quán)對工傷認(rèn)定進(jìn)行審查，故應(yīng)依據(jù)工傷認(rèn)定書直接作出工傷保險待遇賠償?shù)呐袥Q。此種處理方式的缺點是，某些具體行政行為本身錯誤難免，尤其是行政機關(guān)只采取形式審查的方式確認(rèn)或形成某種民事法律關(guān)系時，實際的民事權(quán)義關(guān)系與行政認(rèn)定不一致的情形會有發(fā)生。如果民事審判中對工傷認(rèn)定的結(jié)果一律不作審查，直接作為案件審判的依據(jù)，不免會導(dǎo)致錯案的出現(xiàn)，民事糾紛在實質(zhì)上也未能得到正確解決和徹底平息。

二、訴訟中止，先行后民。對于行政行為合法性的審查，是行政訴訟的任務(wù)，民事訴訟中需要解決行政行為的合法性問題時，法院應(yīng)裁定終止民事訴訟，建議當(dāng)事人另行提起行政訴訟解決行政爭議，待行政訴訟對行政行為的合法性作出裁斷后再行恢復(fù)民事訴訟。此種處理方式的缺點是，當(dāng)事人提起行政訴訟，一般會大大延長民事訴訟時間，不利于案件的及時審結(jié)。另外，終止民事訴訟后，可能會出現(xiàn)一方當(dāng)事人既不提起行政訴訟又不放棄權(quán)利，致使人民法院因缺少行政審判的裁決依據(jù)而限于被動的兩難境地。

三、民事為主，直接審查。勞動行政部門雖然有認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)，但民事審理當(dāng)然具有認(rèn)定勞動關(guān)系的司法裁決權(quán)能，案件在審理中應(yīng)當(dāng)避免對行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據(jù)對勞動關(guān)系進(jìn)行審查。如確認(rèn)雙方不存在勞動關(guān)系，法院應(yīng)直接駁回原告關(guān)于工傷保險待遇賠償主張。對于此種處理方式的爭議在于造成了行政處理與司法裁決相矛盾的結(jié)果。

人民法院在審理工傷保險待遇賠償糾紛中，緣何對于勞動關(guān)系的認(rèn)定與工傷行政認(rèn)定部門發(fā)生沖突，人民法院能否在對于勞動關(guān)系作出實質(zhì)審查后直接作出相反認(rèn)定并就此裁判，上述問題在審判實務(wù)中不斷出現(xiàn)，困擾著在一線從事民事審理的法官，該問題實質(zhì)上是行政行為對民事審判的拘束效力問題。工傷認(rèn)定書不同于行政機關(guān)作出的權(quán)利憑證，如房地產(chǎn)登記，該登記行政行為僅僅是一種權(quán)利推定，對民事法律關(guān)系起到公示、公信和權(quán)利推定的效力，這種推定可能與實際權(quán)利情況不一致，法院有權(quán)按照民事訴訟程序對權(quán)利的歸屬進(jìn)行判斷;工傷認(rèn)定書也不同于公安交通管理部門出具的交通事故認(rèn)定書，事故認(rèn)定書作為民事案件的重要證據(jù)，一般情況下可以成為法院認(rèn)定案件事實的依據(jù)，但如果當(dāng)事人有相反證據(jù)或足以推翻其結(jié)論的理由時，法院完全可以依據(jù)有關(guān)事實和理由作出自己的判斷。工傷認(rèn)定關(guān)于勞動關(guān)系的確認(rèn)發(fā)生沖突的情形不同于上述行政行為，此處確認(rèn)勞動關(guān)系是由勞動行政部門和民事審判部門基于同一部門法作出的認(rèn)定。認(rèn)定發(fā)生沖突時，法院適用何種程序?qū)徖恚覈F(xiàn)行法律沒有規(guī)定，司法解釋同樣沒有對此作出規(guī)定。實務(wù)中各地法院做法各異。筆者作為長期從事民事審判實務(wù)的法官，擬借本文從現(xiàn)有法律規(guī)定出發(fā)從理論與實務(wù)層面進(jìn)行剖析，以期為該類案件的審判實務(wù)提供一些思路和借鑒。

二、行政與民事訴訟關(guān)于勞動關(guān)系認(rèn)定沖突的成因分析

1、工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)。

勞動關(guān)系是工傷認(rèn)定機構(gòu)進(jìn)行工傷認(rèn)定的前提，是工傷職工享受工傷保險待遇的先決條件。關(guān)于工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的關(guān)系存在兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，勞動關(guān)系認(rèn)定程序與工傷認(rèn)定程序是兩個獨立的程序，即勞動關(guān)系認(rèn)定程序前置。勞動關(guān)系爭議屬于勞動爭議的范疇，應(yīng)當(dāng)由勞動爭議仲裁委員會審理，當(dāng)事人對仲裁不服的，可以提起民事訴訟，工傷認(rèn)定機構(gòu)不得對于勞動關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定;第二種觀點認(rèn)為，可以由工傷認(rèn)定機構(gòu)在工傷認(rèn)定程序中對勞動關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，即工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序合一。在司法實踐中，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》【2009】行他字第12號中認(rèn)為，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工和企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。在時裝公司訴勞動和社會保障局一案中，山東省棗莊市中級人民法院認(rèn)為：“勞動保障行政部門對工傷認(rèn)定申請人與用人單位是否存在勞動關(guān)系具有行政確認(rèn)的職權(quán)，通過勞動仲裁的方式確認(rèn)勞動關(guān)系不是工傷認(rèn)定的前提”。最高人民法院通過案例指導(dǎo)的形式為工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的合一起到積極指導(dǎo)作用。此外，人力資源與社會保障部保險司司長陳-剛也認(rèn)為，工傷認(rèn)定部門可以直接認(rèn)定勞動關(guān)系。這種處理方法主要是出于簡化工傷認(rèn)定程序的需要，但同時帶來了沖突隱患，因為工傷認(rèn)定部門對勞動關(guān)系存在法律爭議時作出認(rèn)定，當(dāng)事人在獲得對其不利的認(rèn)定時，可能會就同一問題求助勞動仲裁機構(gòu)，從而導(dǎo)致法律后果的不同：即如果工傷認(rèn)定認(rèn)定勞動關(guān)系，用工單位不服，可能引發(fā)“一復(fù)二審”，仲裁部門否認(rèn)勞動關(guān)系，勞動者不服，可能引發(fā)“一裁二審”。故，對于同一勞動法律關(guān)系，不同部門均有權(quán)認(rèn)定為結(jié)論沖突的發(fā)生帶來了必然性。

2、勞動關(guān)系認(rèn)定的性質(zhì)及復(fù)雜性加劇了沖突發(fā)生可能性。

工傷認(rèn)定行為是特定認(rèn)定機構(gòu)或組織依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構(gòu)成工傷所作出的確認(rèn)或裁決的行為。正如《工傷保險條例》第一條的規(guī)定，工傷保險“充滿了人文關(guān)懷和社會溫情，使受害者所感受到的是受害威脅和社會補償安全的有機統(tǒng)一，通過社會保障使受害者獲得生存和發(fā)展的權(quán)利”，因此，從工傷保險法律制度功能出發(fā)，工傷認(rèn)定行為是特定組織或機構(gòu)對于工傷職工能否享受工傷保險待遇進(jìn)行身份、資格的確認(rèn)或裁決的行為。當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位對受工傷的事實無異議，雙方對申報工傷意見一致的情況下，工傷認(rèn)定行為是一種確認(rèn)身份、資格的行為;當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位就勞動關(guān)系認(rèn)定、發(fā)生工傷的事實或者認(rèn)定工傷的意見有異議時，工傷認(rèn)定行為是一種裁決行為。工傷認(rèn)定行為的裁決性決定了工傷認(rèn)定是一種糾紛解決機制，在一定程度上決定了在認(rèn)定勞動關(guān)系時發(fā)生沖突的可能性。工傷認(rèn)定機關(guān)的主要任務(wù)是工傷事故或職業(yè)病的調(diào)查核實，當(dāng)勞動關(guān)系夾雜法律爭議，賦予工傷認(rèn)定機關(guān)對此類勞動關(guān)系爭議的確認(rèn)權(quán)，勢必抹殺工傷認(rèn)定本身的特點和性質(zhì)，讓工傷認(rèn)定部門勉為其難。

就理論而言，勞動者與用人單位簽訂了勞動合同，勞動者與用人單位之間具有勞動關(guān)系是無可非議的。但在現(xiàn)實生活中，由于種種原因，相當(dāng)多的勞動者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動協(xié)議，這就有一個需要確認(rèn)解決的問題，即事實勞動關(guān)系是否成立。也就是說，以什么來衡量勞動者與用人單位之間構(gòu)成事實勞動關(guān)系，勞動法以及相關(guān)司法解釋對此未作明確規(guī)定。2005年5月25日，勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》對于認(rèn)定事實勞動關(guān)系有了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍然不能有效解決大量的事實勞動關(guān)系的主體確認(rèn)問題，且法律位階太低，并非是人民法院審理案件的當(dāng)然依據(jù)。對于復(fù)雜勞動關(guān)系的認(rèn)定，更多還停留在學(xué)術(shù)理論層面和法官的自由裁量上，對事實勞動關(guān)系沒有法律層面的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是行政與司法在認(rèn)定工傷上產(chǎn)生沖突的重大原因之一。

三、在工傷保險待遇賠償糾紛中法院實質(zhì)審查勞動關(guān)系的正當(dāng)性分析

1、民事審理具有對勞動關(guān)系作出認(rèn)定的法定職權(quán)。

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定，“因確認(rèn)勞動關(guān)系發(fā)生的爭議”使用該法;《勞部發(fā)【2005】12號文》第五條規(guī)定，“勞動者與用人單位就是否存在勞動關(guān)系引發(fā)爭議，應(yīng)由勞動爭議仲裁機構(gòu)直接受理確認(rèn)后作出裁定”;《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十條規(guī)定，“當(dāng)事人對本法第四十七條規(guī)定以外的其他勞動爭議案件的仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”。故，最高人民法院關(guān)于印發(fā)修改后的《民事案件案由規(guī)定》的通知(法[2011]42號)明確第169條第一項將確認(rèn)勞動關(guān)系列為民事審判的法定案由。

最高人民法院行政審判庭雖然在《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》【2009】行他字第12號中賦予工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)，但并無法律對此進(jìn)行明確規(guī)定，這種處理方法主要是出于簡化工傷認(rèn)定程序，提高工傷認(rèn)定效率的需要，此規(guī)定程序意義大于實體意義。另，《工傷保險條例》規(guī)定，勞動保障行政部門無須參照司法程序組織雙方當(dāng)事人質(zhì)證，只需當(dāng)事人提交材料，行政部門自行展開調(diào)查，且工傷認(rèn)定專業(yè)人員按照行政編制配置的體制，導(dǎo)致勞動行政主管部門不可能花費大量人力財力進(jìn)行調(diào)查;又，工傷認(rèn)定雙方提交證據(jù)材料的形式多為證人證言，因為證人證言的局限性和隨意性，雙方均可以找到證明內(nèi)容沖突的證人證言。綜上，勞動行政部門按照行政程序處理案件，受各種因素影響，導(dǎo)致對事實認(rèn)定的主觀性增強，其認(rèn)定結(jié)果的準(zhǔn)確性必然是相對的。

2、民事訴訟較行政訴訟在舉證責(zé)任分配上更能體現(xiàn)對弱者的保護。

由于立法將工傷認(rèn)定納入了公法范圍的行政法律關(guān)系，工傷認(rèn)定的性質(zhì)屬于政府作出的具體行政行為，當(dāng)然成為司法監(jiān)督的對象。依據(jù)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”在用人單位這個“民告官”的行政訴訟案件中，政府是法院眼中的強勢主體，是監(jiān)督的對象。從這個意義上講，法庭不對勞動部門認(rèn)定工傷的具體行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查才是最大的失職。但法律依據(jù)上對事實勞動關(guān)系并未像刑法犯罪構(gòu)成要件那樣規(guī)定得清晰明確。對一些復(fù)雜的事實勞動關(guān)系的認(rèn)定，更是法律空白。于是行政認(rèn)定的工傷常常被司法撤銷就成為必然，這是近年工傷認(rèn)定書被撤銷比例過高的重要原因。證據(jù)是訴訟的脊梁，舉證不能將承擔(dān)敗訴后果，舉證責(zé)任分配導(dǎo)致法律推定不一致，且證明責(zé)任的分配已經(jīng)事先由法律設(shè)置好。我國《工傷保險條例》第19條規(guī)定了“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。但我國《行政訴訟法》第32條規(guī)定了“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。這是不同部門法根據(jù)自己所調(diào)整的對象和保護的目標(biāo)以及追求的法律價值所進(jìn)行的證明責(zé)任的分配。在民事訴訟與行政訴訟的審理過程中，實體意義上的證明責(zé)任發(fā)生了轉(zhuǎn)移：民事訴訟審理，要求由用人單位承擔(dān)不存在勞動關(guān)系的舉證責(zé)任;行政訴訟審理工傷認(rèn)定，要求被告行政部門承擔(dān)存在勞動關(guān)系的舉證責(zé)任，兩者在各自的領(lǐng)域并未違背勞動法和行政法以及證據(jù)學(xué)原理，但兩者相遇則容易發(fā)生碰撞而產(chǎn)生沖突，特別是在工傷證據(jù)難于取證或者證據(jù)滅失或者其為孤證之時。工傷認(rèn)定的爭議產(chǎn)生于勞動者和用人單位之間，并非源于勞動部門的具體行政行為。但法律設(shè)置了勞動部門認(rèn)定工傷這一環(huán)節(jié)，將本不是來自政府具體行政行為的勞動關(guān)系確認(rèn)糾紛置于行政訴訟的司法監(jiān)督之下，造成勞動法的證明責(zé)任分配與行政法的證明責(zé)任分配發(fā)生碰撞：民事認(rèn)定中，勞動者是弱勢主體，單位是強勢主體，證明責(zé)任分配是單位舉證，敗訴風(fēng)險分配不利于單位;在行政審判中，政府是強者，用人單位成為弱者，證明責(zé)任的分配不利于政府。但此時被告席上的政府實際代表的是工傷勞動者的利益，司法對行政所作的具體行政行為的嚴(yán)格審查，恰恰最不利于弱勢群體工傷勞動者，其法律效果與社會效果相悖。

3、民事審判實質(zhì)審查勞動關(guān)系對于糾紛解決有終局意義，更能實現(xiàn)工傷保險設(shè)立“高效便捷”的立法初衷。

工傷認(rèn)定是工傷保險法律制度的核心范疇，是工傷職工取得工傷保險待遇的前提，也是工傷保險金辦機構(gòu)支付工傷保險待遇的依據(jù)。因此，構(gòu)建“以人為本，高效便捷”的工傷認(rèn)定程序?qū)ΡＷC工傷職工的權(quán)益就具有身份重要的意義。2011年1月1日實施的新的《工傷保險條例》在原來的基礎(chǔ)上對工傷認(rèn)定程序進(jìn)行了簡化，但并沒有從根本上解決工傷認(rèn)定程序冗長、繁瑣的問題。在實踐中，一般由社會保險行政部門來行使工傷的最終認(rèn)定權(quán)，法院不能直接改變社會保險行政部門的決定，而是由社會保險行政部門重新作出工傷認(rèn)定，即“堅持工傷認(rèn)定專有主義和前置主義原則”。但社會保險行政部門往往基于對證據(jù)和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解，作出與原有認(rèn)定結(jié)論相同的結(jié)論，工傷認(rèn)定因此就會陷入“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。因此，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該賦予法院最終的工傷認(rèn)定權(quán)，“工傷認(rèn)定不同于行政機關(guān)的其他決定之處在于工傷認(rèn)定就其實質(zhì)而言是法律問題而不是事實問題，在這個問題上，法院理所應(yīng)當(dāng)擁有最終認(rèn)定權(quán)”。行政行為是具有行政管理職權(quán)的機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的具有法律約束力的行為，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法及有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，該行為非經(jīng)行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對行政行為的合法性進(jìn)行審查，否則屬民事審判權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

而對于勞動關(guān)系認(rèn)定而言，正如該學(xué)著所言，就其實質(zhì)而言是法律問題而不是事實問題，尤其當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位就勞動關(guān)系認(rèn)定意見有異議時，工傷認(rèn)定行為實質(zhì)是一種裁決行為，其行為的裁決性決定了工傷認(rèn)定是一種糾紛解決機制，則應(yīng)當(dāng)確立民事審判最終原則。另，在工傷認(rèn)定中確認(rèn)勞動關(guān)系時雖有行政權(quán)的介入，但賦予勞動行政部門認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)主要是著眼于簡化工傷認(rèn)定程序的需要，且法律法規(guī)未明確授權(quán)勞動行政部門進(jìn)行勞動關(guān)系的確認(rèn)，因此勞動關(guān)系的確認(rèn)在本質(zhì)上屬于民事爭議糾紛審理范圍，則應(yīng)主要適用民事訴訟程序。因此，人民法院在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)避免對行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據(jù)對于勞動關(guān)系作出實質(zhì)審查認(rèn)定，進(jìn)而作出裁判。既避免了與現(xiàn)有法律規(guī)定相悖，又從源頭上避免陷入工傷認(rèn)定的“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。

4、民事審判實質(zhì)審查勞動關(guān)系并不與行政行為的公定力相沖突。

行政行為具有公定力，行政行為一經(jīng)作出，除無效情況外，在被有權(quán)機關(guān)撤銷之前，原則上對任何機構(gòu)和個人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。但在民事審判中，可以根據(jù)行政行為的內(nèi)容和性質(zhì)，以及其對私法關(guān)系的介入程度和作用效果，決定民事審判權(quán)的審查限度。在行政工傷認(rèn)定中，賦予工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)，主要是出于簡化工傷認(rèn)定程序，提高工傷認(rèn)定效率的需要，此規(guī)定程序意義大于實體意義。行政部門對于勞動關(guān)系程序意義上的認(rèn)定并不能成為民事認(rèn)定的前提，行政職權(quán)認(rèn)定勞動關(guān)系，其本身是否合法與民事法律關(guān)系是否成立之間沒有必然聯(lián)系。賦予法院在民事審判中對行政機關(guān)已確認(rèn)的勞動關(guān)系進(jìn)行審查的權(quán)力并不與行政行為的公定力相沖突，因為“公定力是與行政行為的法效果相關(guān)的。所以，只要不攻擊法效果，即使該行政行為的合法或違法在撤銷訴訟以外的訴訟中成為問題，也不與公定力相抵觸”。所以在工傷保險待遇賠償糾紛案件審理過程中，民事審判有權(quán)對于勞動關(guān)系進(jìn)行審查認(rèn)定，如果關(guān)于勞動關(guān)系認(rèn)定的結(jié)論不同于該工傷認(rèn)定，它推翻的是該工傷認(rèn)定行為所涉及勞動關(guān)系的認(rèn)定，而不是行政行為本身，行政行為的形式效力依然存在。但民事判決不得直接宣告工傷認(rèn)定行為違法或予以撤銷，當(dāng)事人可以持生效的民事判決，通過行政程序或行政訴訟撤銷該工傷認(rèn)定。

四、勞動關(guān)系在工傷認(rèn)定與民事訴訟中發(fā)生沖突時的路徑選擇

1、工傷認(rèn)定未經(jīng)過行政訴訟，民事訴訟應(yīng)直接運用民事法律和其他事實根據(jù)對是否具有勞動關(guān)系審查認(rèn)定進(jìn)而作出裁決。

在工傷保險待遇賠償案件中，當(dāng)賠償義務(wù)主體以雙方不存在勞動關(guān)系為由提出抗辯時，人民法院無需中止民事訴訟，更不能以工傷認(rèn)定書作為確認(rèn)雙方存在勞動關(guān)系的當(dāng)然依據(jù)，直接作出民事裁判。法院完全可以在民事訴訟中對工傷認(rèn)定的所依據(jù)的勞動關(guān)系的真實性與合法性進(jìn)行審查，如果對于雙方間的勞動關(guān)系作出否定判斷時，完全可以判決駁回原告的訴訟請求。

上述做法主要借鑒日本在行政與民事重合案件審理時所確立的當(dāng)事人訴訟制度，該制度有兩個顯著特點：其一，當(dāng)事人訴訟的被告不是作出裁決的行政機關(guān)，而是與原告有爭議的另一方當(dāng)事人;其二，法院在審理當(dāng)事人訴訟案件時，“主要適用民事訴訟程序，同時介入爭議的行政機關(guān)以特殊身份參加訴訟，法院的判決對行政機關(guān)有拘束力，行政機關(guān)必須服從”。當(dāng)事人僅對于勞動關(guān)系存在爭議時，人民法院在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)避免對行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據(jù)對是否具有勞動關(guān)系審查認(rèn)定后，作出駁回工傷保險待遇請求的判決。由當(dāng)事人或法院將民事判決提交給有關(guān)的行政機關(guān)作為其撤銷工傷認(rèn)定的依據(jù)。此舉符合司法最終原則和訴訟經(jīng)濟的原則。尤其在用工主體否認(rèn)存在勞動關(guān)系但又不愿就此對工傷認(rèn)定提起行政訴訟時，既尊重當(dāng)事人的訴權(quán)，也有利于爭議的全面解決。法院的判決具有最終的效力，不僅拘束當(dāng)事人，也同樣拘束行政機關(guān)。當(dāng)事人不會面對或者和行政機關(guān)相對抗、或者放棄民事實體權(quán)益的兩難選擇，行政機關(guān)也不會因擔(dān)心作被告和擔(dān)心敗訴而對訴訟施加壓力。

2、對于已經(jīng)過行政訴訟且作出生效判決予以維持的工傷認(rèn)定應(yīng)啟動再審撤銷，民事審理再判決駁回訴訟請求。

在司法活動中，法院裁判的統(tǒng)一具有重要意義。首先，這是法制統(tǒng)一的要求，如果法院就同一個問題作出相互矛盾的判決，將損害司法的威嚴(yán)和神圣，也會損壞人民法院的威信和聲譽，造成不良的社會后果。其次，是解決爭議的需要，相互矛盾的判決的存在意味著爭議并沒有得到解決，相反，還可能加深矛盾。再次，是法院判決得以實現(xiàn)的需要，法院對同一個案件作相互矛盾的判決，會使行政機關(guān)和當(dāng)事人均無所適從，根本談不上對判決的執(zhí)行。在行政訴訟審理中，因法院在審查工傷認(rèn)定的合法性同時已經(jīng)對雙方間的勞動關(guān)系進(jìn)行實質(zhì)審查，故在民事訴訟中如有充分證據(jù)認(rèn)定雙方不存在勞動關(guān)系，則應(yīng)中止民事案件的審理，對于已經(jīng)生效維持工傷認(rèn)定的判決書，應(yīng)當(dāng)依法提起再審程序，待行政判決撤銷工傷認(rèn)定后，民事審理再以雙方不存在勞動關(guān)系為由駁回工傷保險待遇賠償?shù)脑V訟請求。尤其要注意的是，此時不能以工傷認(rèn)定被撤銷為由裁定駁回起訴，因為此時以雙方不存在勞動關(guān)系為由判決駁回訴訟請求，該結(jié)果為工傷認(rèn)定的終局結(jié)果，避免社會保險行政部門再基于對證據(jù)和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解，作出與原有認(rèn)定結(jié)論相同的結(jié)論，從而導(dǎo)致陷入“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。

3、對于在民事訴訟中尚未終結(jié)或新提起的否認(rèn)勞動關(guān)系的行政訴訟，應(yīng)適用“基礎(chǔ)優(yōu)先原則”，先民后行。

行政訴訟以民事訴訟審理結(jié)果為依據(jù)，先行中止審理。嚴(yán)格意義上講，現(xiàn)行工傷認(rèn)定存在行政與司法的沖突，重大原因之一是立法在設(shè)置工傷救濟程序時缺少社會法理念為理論指導(dǎo)，誤將工傷救濟設(shè)置為行政法律關(guān)系而不是勞動法律關(guān)系;放置于公法領(lǐng)域而不是社會法領(lǐng)域。社會法的顯著特征是弱者保護，但作為公法的行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。兩個不同法域的價值取舍是有極大區(qū)別的，相同的案由在不同法域程序的審理下會得到不同的法律效果。尤其是賦予工傷行政部門以認(rèn)定勞動關(guān)系的行政職權(quán)看似簡化了程序，但恰恰是此原因?qū)е抡J(rèn)定勞動關(guān)系的職能出現(xiàn)重合，最終導(dǎo)致勞動關(guān)系認(rèn)定的沖突出現(xiàn)，由民事訴訟認(rèn)定勞動關(guān)系應(yīng)是回歸立法原旨。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”《中華人民共和國民事訴訟法》第150條則規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，中止訴訟。故先中止行政訴訟，由民事訴訟作出不存在勞動關(guān)系的認(rèn)定，再恢復(fù)行政訴訟審理，作出撤銷工傷認(rèn)定的判決。

4、在立法層面應(yīng)消除沖突的設(shè)置程序，盡快把工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序整合為一個程序，由勞動仲裁部門統(tǒng)一作出裁決。

任何行政行為和訴訟都要遵循經(jīng)濟原則，凡是一道程序能解決的，不設(shè)兩道程序;凡是法院內(nèi)部程序可以解決的不設(shè)外部程序。這里，一方面，要便于當(dāng)事人訴訟，避免當(dāng)事人時間、精力、金錢的過度浪費;另一方面，要有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)。將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動法律關(guān)系，回歸于社會法領(lǐng)域勞動仲裁的受案范圍。不服勞動仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。工傷認(rèn)定退出公法領(lǐng)域，也就消亡了工傷行政復(fù)議和工傷行政訴訟程序，消除了工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突，大大增強了工傷救濟的公正、效率、便民和低成本運行。