為了使人民的權益得到保障，我國立法機關結合我國當前實際，制定了多項法律規范，但現實生活中依舊存在著未批先建等違法亂紀的行為，此時，經相關人士舉報，司法機關核實，實施此違法行為的單位是會被按照未批先建的法律后果進行處罰的。

一、涉及“未批先建”的法律有哪些?

對企業實施行政處罰必須有法律依據，與“未批先建”行政處罰相關的法律規定主要如下：

舊環評法第三十一條：“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續;逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。海洋工程建設項目的建設單位有前兩款所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定處罰。”

新環保法第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

新環評法第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。”

二、未批先建的法律后果是什么?

從前述法律規定來看，我國法律所規制的“未批先建”違法行為有兩個組成要件：一是未辦理環境影響評價審批手續;二是開工建設。

因此，雖然建設項目未辦理環境影響評價審批手續但已停止建設的，則應視為“未批先建”違法行為已經終了。“未批先建”并已經投產的建設項目及“未批先建”未建成即停止建設的建設項目，均滿足“未辦理環境影響評價審批手續”這一要件。

同理，若“未批先建”并已經投產滿兩年的建設項目需要進行“未批先建”行政處罰，則已經停建滿兩年的建設項目亦應進行相應的行政處罰。從常理來看，已停建滿兩年的項目再進行處罰也就顯得更不公平了。

實務中，很多基層環境執法人員之所以存在不理解，主要是因為：第一，重審批輕監管的傳統執法理念尚未變更。項目建成投產滿兩年后，即使不能對其進行“未批先建”的行政處罰，還可以通過“三同時”及日常環境監管對企業的其他環境違法行為進行處罰。第二，不理解對行政處罰實施時效限制的法律意義。行政處罰時效限制本身就是為了讓行政執法人員及時對違法行為進行查處，同時避免行政相對人處于一種長期錯誤的信賴之中，以為不會有事或者不能認識到自己行為的違法性。

筆者認為：企業“未批先建”違法行為長期未被處罰，主要有兩方面的原因：一是環境行政執法不作為或難作為;二是建設項目環境影響評價范圍過廣，不但增加了社會運行成本也加大了環境行政執法難度。

綜上，建設項目未批先建并已投產滿兩年的，不應再按照“未批先建”進行行政處罰。

三、過渡期間，法律如何適用?

新環保法2015年1月1日施行，新環評法2016年9月1日施行，這些法律修改也使得基層環境執法人員在法律適用上存在疑惑。根據“法不涉及既往，新法優于舊法”以及“從舊兼從輕”原則，筆者將相關適用規則梳理如下：

1、基本規則

(1)建設項目未批先建的違法行為是連續的違法行為，項目完工和項目停止建設均可視為違法行為終了。

(2)環保部門對建設單位“未批先建”違法行為進行查處時，應根據違法行為終了之日所適用法律法規實施行政處罰。

2、環保部門對違法行為終了之日于位于不同區間的違法行為進行查處時具體適用如下規則：

(1)時間段I：違法行為終了之日至今滿2年的，不再給予行政處罰。

(2)時間段II：結合新環保法及舊環評法的規定進行處罰，根據由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

有一例外，根據“從舊兼從輕”原則，環保部門在新環評法生效后才進行查處的：(1)對建設單位未依法報批建設項目環境影響登記表的，“由縣級以上環境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。”(2)如果按照新環評法處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，罰款額度較輕的，適用新環評法的規定。

(3)時間段III：結合新環保法和新環評法的規定進行處罰，依照新環評法第三十一條進行處罰，具體規定如下：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。”

由于未批先建的行為是違法行為，且大多數情形下，該建筑工程的建設規劃、用材等都是不符合規范，在修建投入使用后會給人們的生命健康帶來威脅，故而未批先建的法律后果是比較嚴重的。相關監督機關必須定期進行巡視，防止此類事件的發生。

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