規范國企所有權轉讓的法律規則不可謂不周全，程序不可謂不嚴密，管制不可謂不嚴厲，但現實卻與法律規則的預期背道而馳：合法受讓的企業所有權經常在事實上失效，而違規交易卻層出不窮、屢禁不止。

一、合法受讓的企業所有權在事實上失效

2002年11月，全國工商聯副主席王*國說，據統計，民有企業整建制地兼并國有企業，百分之八九十是失敗的。[39]失敗的原因是不是轉讓沒有遵守有關的法律規則呢?

我們從個案說起。中共“十五大”特別是1998年以后，安徽省的民有企業響應政府號召，參與國企改革，紛紛并購國企。但截止2000年底，對該省三十余起民企并購國企案的調查顯示，大部分并購案以失敗告終。其中比較著名的一例是民有企業**集團收購國企**山市橡膠廠資產案。該起國企資產收購案，審批部門是馬鞍山市政府(地級市)，符合當時法規的要求，資產進行了評估，也沒有無償或低價轉讓的跡象，并購方案也獲得原國企職工大會的一致通過。在法律上收購合同是合法有效的。但是，民有企業合法受讓的所有權事實上卻是無效的(即無法正常運轉)，原國企職工以暴力方式阻撓企業管理和生產，以上訪和臥軌等激烈行動向政府施壓，迫使政府解除合同。

經驗觀察表明，如果政府不愿意或者無力妥善處理職工抗議，合法受讓的企業所有權必定無法正常運轉。與**集團案如出一轍的案件還有：**集團收購**藥業案，收購方委派的管理人員被職工毆打;**洛陽中泰房地產公司兼并國企**水泥制品廠案，政府調查組遭遇圍攻，職工多次游行，并組織“監管會”強行接管企業;另外還有吳*民買**州農業機械總公司案。它們的共同點是，職工的抗議給地方政府施加了巨大壓力，政府遷就職工的激烈行動，放棄以國家強制力保護企業所有權的法定職責。有的地方政府對非法暴力行為坐視不管，有的政府部門受到職工壓力后非法接管企業。結果是遵守法律規則的國企轉讓事實上失效了。難怪一些地方政府官員將職工是否“上訪”作為評價國企所有權轉讓成功與否的重要標準。

職工抗議的直接目的，如王*國所說，是維護其國企職工身份。問題是，國企職工身份究竟意味著什么?為什么職工為維護這種身份可以公然采取暴力和其它激烈行為，而又是什么阻礙了政府使用國家強制力保護企業所有權?

二、違規交易層出不窮、屢禁不止

國企所有權的轉讓總是伴隨著程度不同的失控現象。幾乎每一次政策松動都會引發各級地方政府突擊出售國企的運動。1997年中共“十五大”強調“抓大放小”政策之后，中央政府發現，“少數地方在國有小企業改制中，出現了一股出售小企業成風的錯誤傾向。一些地方政府的領導同志片面理解中央關于放開搞活小企業的方針，把嚴肅、復雜的國有小企業改革簡單化為‘賣企業’，亂提口號，制造輿論，甚至采用搞運動的方式，開大會進行動員，定進度，壓指標，引發出許多問題，造成思想混亂，人心渙散，直接干擾了當前國有企業下崗職工再就業工作，嚴重影響到這些地方的經濟發展和社會穩定?！?002年中共“十六大”提出要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責和享有所有者權益的體制。隨后就出現了地方政府出售國企的風潮。從2003年年初開始，很多地方趕在省市國資委成立之前推出大規模出售國企的計劃。3月初，西安市政府發出500億國資的出售公告，之后，重慶、上海市政府分別推出千億元國資的出售計劃;7月中旬，北京市政府舉行了104家國企、252億國資進入產權中心掛牌交易的推介會