第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

　　全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。

　　任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

　　國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。

　　國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。

　　【釋義】 本條是關(guān)于我國基本土地制度的規(guī)定。

　　一、我國實行土地的社會主義公有制。憲法第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！蓖恋厥菍氋F的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權(quán)，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權(quán)利。根據(jù)憲法和本法規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護(hù)。對于任何侵犯公有土地所有權(quán)的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，一切土地立法都必須遵循和維護(hù)這一制度。

　　二、國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國有土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，是指國務(wù)院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在法律上規(guī)定國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權(quán)代表。無權(quán)擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能；三是明確國有土地的收益權(quán)歸中央人民政府，國務(wù)院有權(quán)決定國有土地收益的分配辦法。國務(wù)院代表國家行使國有土地所有權(quán)，但是在國有土地的具體經(jīng)營、管理上，國務(wù)院可以直接行使有關(guān)權(quán)利，也可以授權(quán)地方人民政府或者委托國有公司行使有關(guān)權(quán)利。關(guān)于農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為該土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體行使。至于具體經(jīng)營、管理，根據(jù)本法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，可以由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

　　三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。為了保護(hù)土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護(hù)我國的耕地資源，憲法第十條第四款規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！辟I賣行為的法律特征是將財產(chǎn)的所有權(quán)由出賣人轉(zhuǎn)移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財產(chǎn)的所有權(quán)。我國公有土地所有權(quán)的主體只能是國家和有關(guān)農(nóng)民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的土地外，公有土地的所有權(quán)是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權(quán)的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現(xiàn)出來。為了適應(yīng)土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！奔磩h去了禁止出租土地的規(guī)定，增加了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關(guān)于修改土地管理法的決定，根據(jù)憲法修正案對土地管理法的有關(guān)規(guī)定作了相應(yīng)修改。這些規(guī)定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權(quán)和所有權(quán)分離以實現(xiàn)土地的商品屬性，有利于土地資源的優(yōu)化配置，有利于探索土地公有制的有效實現(xiàn)形式，有利于公有土地資產(chǎn)的保值和增值，也有利于促進(jìn)對外開放、引進(jìn)資金。經(jīng)過多年的實踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經(jīng)取得了巨大成功。

　　四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”這就賦予了國家土地征用權(quán)，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業(yè)的發(fā)展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調(diào)整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業(yè)或者公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)全社會的長遠(yuǎn)利益，建立一種使集體所有土地轉(zhuǎn)為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強制性和補償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權(quán)人）不得以其所有權(quán)從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內(nèi)依法對被征地單位予以適當(dāng)補償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護(hù)集體土地所有權(quán)人的合法權(quán)益，國家土地征用權(quán)也不能濫用，必須依照法律規(guī)定的條件和程序行使。

　　五、國家依法實行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內(nèi)，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業(yè)，事業(yè)單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用，嚴(yán)重地浪費了土地資源，而國家對此因缺乏調(diào)節(jié)余缺的機制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權(quán)，本應(yīng)取得一定的收益，但實際上相當(dāng)一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導(dǎo)致了企業(yè)間的不平等競爭。由于不同企業(yè)都從政府無償?shù)玫讲煌恢煤蛿?shù)量的土地，擁有較多土地且位置優(yōu)越的企業(yè)，與缺乏土地位置較差的企業(yè)，實際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進(jìn)行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。這是因為，（1）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，只有實行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財富，而且會隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財力發(fā)展生產(chǎn)和調(diào)節(jié)社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產(chǎn)要素，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入市場。社會主義市場應(yīng)當(dāng)是一個包括了消費品市場、生產(chǎn)資料市場和資金、勞務(wù)、土地等生產(chǎn)要素市場的完整體系。土地使用權(quán)不進(jìn)入市場流通，市場體系就不完善，市場調(diào)節(jié)的作用也不能充分發(fā)揮。其次，只有實行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產(chǎn)管理，才能合理配置土地資源，實現(xiàn)最大的土地利用效益，并確保土地資產(chǎn)的保值和增值。最后，進(jìn)行國有土地使用制度改革，實行國有土地有償、有限期使用制度，是實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良性循環(huán)、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的正確途徑。

　　1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產(chǎn)管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規(guī)定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，具體內(nèi)容包括：（1）土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃。（2）土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進(jìn)行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。（3）土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。（4）土地使用權(quán)出讓的最高年限由國務(wù)院規(guī)定。按照目前國務(wù)院的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓的最高年限是：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權(quán)合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。（8）土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。（9）土地使用權(quán)出讓金全部上繳財政，列入預(yù)算。（10）以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押權(quán)；可以依法再次或者多次轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后的土地使用權(quán)的使用年限為土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經(jīng)使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權(quán)出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關(guān)土地立法所確認(rèn)的其他國有土地有償使用方式。

　　六、國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)。劃撥國有土地使用權(quán)，是指縣級以上人民政府依照本法的有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)，在土地使用者繳納有關(guān)補償、安置等費用后將一定數(shù)量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數(shù)量的國有土地?zé)o償交付給土地使用者使用。對建設(shè)用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權(quán)在整個建設(shè)用地供應(yīng)總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權(quán)在建設(shè)用地供應(yīng)中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標(biāo)就是要逐步增加國有土地使用權(quán)出讓在建設(shè)用地供應(yīng)總量中的比重，相應(yīng)減少劃撥國有土地使用權(quán)的供應(yīng)數(shù)量。但是，從我國的實際情況出發(fā)，劃撥國有土地使用權(quán)不可能完全取消，國家建設(shè)用地還不能都采用土地使用權(quán)出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規(guī)定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權(quán)作為國有土地有償使用制度的一種補充。同時明確規(guī)定劃撥國有土地使用權(quán)必須限于法律規(guī)定的范圍。根據(jù)本法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，可以由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓，確實需要轉(zhuǎn)讓的，必須依法報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并辦理有關(guān)法定手續(xù)。