一、基本案情

2005年1月，**公司因貨物申報(bào)情況與實(shí)際進(jìn)口貨物不符，被某海關(guān)科處罰款人民幣35萬(wàn)元，有關(guān)《行政處罰決定書(shū)》于1月20日送達(dá)**公司，該公司對(duì)此未提出異議并執(zhí)行了處罰決定。2005年3月中旬，**公司獲悉海關(guān)對(duì)另一公司相似的申報(bào)不實(shí)行為只罰款人民幣10萬(wàn)元，該公司認(rèn)為某海關(guān)先前對(duì)其作出的處罰決定過(guò)重，有悖于過(guò)罰相當(dāng)原則，遂于4月1日向某海關(guān)的上一級(jí)海關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)考慮其實(shí)際過(guò)錯(cuò)程度重新進(jìn)行量罰。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，**公司針對(duì)某海關(guān)處罰決定提出的復(fù)議請(qǐng)求已超出《行政復(fù)議法》所規(guī)定的申請(qǐng)時(shí)限，且不存在延誤期限的法定事由。鑒于此，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)《行政復(fù)議法》和《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)**公司的復(fù)議申請(qǐng)作出不予受理決定。

二、法律提示

本案涉及復(fù)議申請(qǐng)期限問(wèn)題。復(fù)議申請(qǐng)期限是行政復(fù)議法中的一個(gè)重要的程序性規(guī)定，管理相對(duì)人是否在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提出異議，直接決定著復(fù)議機(jī)關(guān)能否接受其復(fù)議請(qǐng)求，關(guān)系到整個(gè)行政復(fù)議程序能否正常啟動(dòng)。行政復(fù)議實(shí)行“不申請(qǐng)不復(fù)議”原則，提出復(fù)議申請(qǐng)是啟動(dòng)行政復(fù)議程序不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議須具備一定條件，條件之一就是要在法定期限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，否則將視為其自動(dòng)放棄通過(guò)行政復(fù)議獲得相應(yīng)救濟(jì)的權(quán)利。

關(guān)于行政復(fù)議的申請(qǐng)期限問(wèn)題，《行政復(fù)議法》第九條明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng);但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算(《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》對(duì)上述問(wèn)題也有相同規(guī)定)。

法律對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)期限作出限制性規(guī)定主要有兩方面作用：一方面，規(guī)定一定的期限，在此期限內(nèi)，管理相對(duì)人一方如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以隨時(shí)提出復(fù)議申請(qǐng)，有利于其合法權(quán)益;另一方面，如果不對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的期限加以必要限制，就會(huì)因?yàn)闀r(shí)過(guò)境遷以及各種因素的變化，致使復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)很長(zhǎng)時(shí)間以前發(fā)生的具體行政行為難以查清有關(guān)事實(shí)，從而影響其對(duì)上述行為的合法性和適當(dāng)性作出公正、準(zhǔn)確的判斷;同時(shí)，在具體行政行為經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間以后，依據(jù)其所產(chǎn)生的法律后果已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的行政管理秩序的一部分，如果再對(duì)該行為予以改變(撤銷(xiāo)或變更)，不利于行政管理秩序的穩(wěn)定。因此，法律對(duì)復(fù)議申請(qǐng)期限作出限制性規(guī)定，有利于促使申請(qǐng)人及時(shí)提出復(fù)議申請(qǐng)，保證行政爭(zhēng)議適時(shí)得到解決，確保行政管理秩序的穩(wěn)定。

根據(jù)《行政復(fù)議法》和《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定，除法律有特殊規(guī)定的情形外，申請(qǐng)行政復(fù)議的期限是公民、法人或者其他組織自知道有關(guān)具體行政行為發(fā)生之日起六十日內(nèi)。應(yīng)該說(shuō)，上述規(guī)定本身并不難以理解，但實(shí)踐中許多復(fù)議申請(qǐng)人由于對(duì)其中一些具體問(wèn)題缺乏正確認(rèn)識(shí)，未能在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)，以至于喪失了通過(guò)復(fù)議程序?qū)で笮姓葷?jì)的權(quán)利(從海關(guān)復(fù)議實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)不予受理的復(fù)議案件均是由于申請(qǐng)人超期復(fù)議所致)。為減少和避免上述情況的發(fā)生，確保管理相對(duì)人充分行使法律所賦予的復(fù)議權(quán)利，本文將結(jié)合有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)說(shuō)明以下問(wèn)題。

(一)“知道”發(fā)生具體行政行為有哪些標(biāo)準(zhǔn)?

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議的申請(qǐng)期限，是從管理相對(duì)人知道具體行政行為發(fā)生之日起計(jì)算的，從該日之后起的六十日內(nèi)，管理相對(duì)人有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。那么，如何判斷管理相對(duì)人“知道”具體行政行為的發(fā)生呢?實(shí)踐之中，根據(jù)具體行政行為作出方式的不同，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同：如果海關(guān)以書(shū)面方式作出某一具體行政行為，則管理相對(duì)人收到有關(guān)書(shū)面決定之日(即有關(guān)文書(shū)送達(dá)之日)就是其知道海關(guān)作出某具體行政行為的日期，由于實(shí)踐中海關(guān)絕大多數(shù)執(zhí)法行為都是以書(shū)面方式作出的(如行政處罰決定書(shū)、稅款繳款書(shū)等)，該標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定管理相對(duì)人復(fù)議申請(qǐng)期限時(shí)間起點(diǎn)的一種主要方式;如果海關(guān)作出具體行政行為的書(shū)面決定是通過(guò)公告形式送達(dá)的，則以公告注明的日期或者以公告的日期，作為管理相對(duì)人知道具體行政行為的日期;如果海關(guān)作出具體行政行為后不送達(dá)書(shū)面決定，則按照管理相對(duì)人所主張的實(shí)際知道具體行政行為的時(shí)間，作為其知道具體行政行為的日期，作為被申請(qǐng)人的海關(guān)對(duì)此有異議的，應(yīng)說(shuō)明理由并提供相關(guān)證據(jù)，由復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)事實(shí)情況，按有利于管理相對(duì)人的原則作出認(rèn)定。

需要說(shuō)明的是，《行政復(fù)議法》第九條中所規(guī)定的“知道”，是指法律上的推定，所謂“推定”是指不論管理相對(duì)人實(shí)際上是否知道行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，只要客觀(guān)上存在知道的條件和可能(譬如有關(guān)法律文書(shū)已送達(dá)當(dāng)事人)，復(fù)議機(jī)關(guān)就有權(quán)推定管理相對(duì)人“應(yīng)當(dāng)知道”具體行政行為已經(jīng)作出這一事實(shí)。由于管理相對(duì)人自身過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)知道而沒(méi)有知道行政機(jī)關(guān)作出具體行政行，致使超過(guò)規(guī)定期限申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)不予受理。例如，某律師作為某公司的委托代理人負(fù)責(zé)與海關(guān)接洽，代為辦理簽收海關(guān)《行政處罰決定書(shū)》等事項(xiàng)，其在簽收《處罰決定書(shū)》后，因工作疏忽沒(méi)有及時(shí)向某公司告知有關(guān)情況并遞交法律文書(shū)，致使該公司未能在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議。在此情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)推定某公司在其代理人簽收《行政處罰決定書(shū)》之日即是其應(yīng)當(dāng)知道海關(guān)作出具體行政行為的日期，該公司未在此后的六十日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議，系由于其代理人的過(guò)錯(cuò)造成的，不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的可以延期申請(qǐng)復(fù)議的“正當(dāng)事由”，其超出規(guī)定期限所提出的復(fù)議申請(qǐng)不應(yīng)予以受理。

(二)具有“持續(xù)狀態(tài)”的具體行政行為復(fù)議申請(qǐng)期限如何確定?

所謂具有“持續(xù)狀態(tài)”的具體行政行為，是指行為方式對(duì)外表現(xiàn)為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的具體行政行為。例如，海關(guān)依據(jù)《海關(guān)法》第六條規(guī)定對(duì)有走私犯罪嫌疑的當(dāng)事人或者對(duì)涉嫌走私的貨物、物品所采取的扣留措施，就是一種典型的具有持續(xù)狀態(tài)的具體行政行為。在海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，由于此類(lèi)具體行政行為與非持續(xù)狀態(tài)的具體行政行為對(duì)管理相對(duì)人所造成的影響存在較大差異，因此對(duì)此類(lèi)行政行為的復(fù)議申請(qǐng)期限，海關(guān)規(guī)章作出了特殊規(guī)定。《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》第九條規(guī)定，“海關(guān)的具體行政行為(包括作為與不作為)是持續(xù)狀態(tài)的，提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期限自該具體行政行為終了之日起計(jì)算”。如何理解上述規(guī)定呢?我們以海關(guān)扣留行為為例加以說(shuō)明。例如，某海關(guān)于2004年3月10日以涉嫌走私為由扣留了某公司一批進(jìn)口貨物，并向該公司出具了扣留憑單。該海關(guān)后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)定該公司走私證據(jù)不足，遂于同年4月15日對(duì)上述貨物解除了扣留。根據(jù)《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》的規(guī)定，某公司如果不服海關(guān)扣留貨物行為，可在海關(guān)解除扣留決定作出之日(即扣留行為終了之日)起六十日內(nèi)向有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，而并非是在收到海關(guān)扣留憑單之日起的六十日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議，這就是《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》對(duì)具有“持續(xù)狀態(tài)”的海關(guān)具體行政行為復(fù)議申請(qǐng)期限作出的特殊規(guī)定。當(dāng)然，該公司也可以在收到海關(guān)扣留憑單后立即提出復(fù)議申請(qǐng)，但與前者在復(fù)議請(qǐng)求事項(xiàng)上將有所差異。在海關(guān)作出扣留決定后(扣留行為持續(xù)期間)申請(qǐng)復(fù)議，某公司可請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人實(shí)施扣留這一具體行政行為，而如果某公司在扣留行為終了后申請(qǐng)復(fù)議，由于扣留行為本身此時(shí)已不存在，要求撤銷(xiāo)該行為沒(méi)有實(shí)際意義且無(wú)法操作，因此申請(qǐng)人在此情況下只能要求復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)被申請(qǐng)人扣留行為違法。對(duì)于上述兩種情形，復(fù)議機(jī)關(guān)均應(yīng)予以受理并作出相應(yīng)決定。

(三)哪些情形可以延期申請(qǐng)行政復(fù)議?

一般情況下，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守復(fù)議申請(qǐng)期限，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)。但為充分保障管理相對(duì)人的合法權(quán)益，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的某些特殊情況，行政復(fù)議法也作出了適當(dāng)延長(zhǎng)復(fù)議申請(qǐng)期限的規(guī)定。《行政復(fù)議法》和《海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》規(guī)定，“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算”。據(jù)此，復(fù)議申請(qǐng)期限在以下兩種情況可予以延長(zhǎng)：一是因“不可抗力”而延誤期限，這里的“不可抗力”是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀(guān)情況。其中“不能預(yù)見(jiàn)”是指根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和正常認(rèn)知能力，一般社會(huì)個(gè)體對(duì)某類(lèi)情況的發(fā)生事前不可預(yù)見(jiàn);“不能避免并不能克服”是指盡管已盡到最大努力并采取了一切可以采取的防范措施，一般社會(huì)個(gè)體仍不能避免某類(lèi)情況的發(fā)生亦無(wú)法克服由此產(chǎn)生的后果，上述三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備方構(gòu)成不可抗力。同時(shí)，不可抗力作為一種不受人主觀(guān)意志支配的客觀(guān)情況，通常表現(xiàn)為某些自然現(xiàn)象(如地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害)和社會(huì)現(xiàn)象(如戰(zhàn)爭(zhēng)、罷工等社會(huì)問(wèn)題)。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，如果因出現(xiàn)不可抗力情事致使申請(qǐng)人的行動(dòng)受阻而無(wú)法在法定期限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議申請(qǐng)期限可暫時(shí)中止，待不可抗力事由消除后再繼續(xù)計(jì)算。二是因“其他正當(dāng)理由”而延誤期限，例如，公民突患急病、重病，法人或其他組織處于合并或分立階段以及行政機(jī)關(guān)對(duì)管理相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議進(jìn)行阻撓等情況，致使管理相對(duì)人難以正常行使復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。在此情況下，復(fù)議申請(qǐng)期限也應(yīng)適當(dāng)予以延長(zhǎng)。

(四)未在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議是否還有其他救濟(jì)途