中國(guó)的人口數(shù)量龐大，一直以來(lái)都提倡計(jì)劃生育，控制人口增長(zhǎng)。后來(lái)隨著一代一代嚴(yán)格的控制生育，人口的的增長(zhǎng)率開(kāi)始呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，老年人數(shù)量占的比率越來(lái)越高，單獨(dú)二孩政策就出現(xiàn)了。因?yàn)閲?guó)家需要發(fā)展，有了勞動(dòng)力才有生產(chǎn)；有生產(chǎn)，國(guó)家才會(huì)不斷地進(jìn)步。

一、政策背景

上世紀(jì)五六十年代，由于死亡率快速下降，而出生率維持在高水平上（平均每個(gè)婦女生育6至7個(gè)孩子），中國(guó)的人口增長(zhǎng)率驟然提高。在6億人口的基數(shù)上，60年代中國(guó)每年平均出生人數(shù)高達(dá)2700萬(wàn)人，每年凈增長(zhǎng)人數(shù)達(dá)到2300萬(wàn)人以上，人口增長(zhǎng)率高達(dá)2.5%。70年代初期開(kāi)始實(shí)行的計(jì)劃生育政策，初衷就是為了控制人口過(guò)快增長(zhǎng)。

“單獨(dú)二孩政策”至遲從2007年開(kāi)始，數(shù)家官方的研究機(jī)構(gòu)就已接受國(guó)家人口計(jì)生委的委托，就生育政策的進(jìn)一步調(diào)整完善展開(kāi)調(diào)研。2010年1月6日，國(guó)家人口計(jì)生委下發(fā)的《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見(jiàn)稿）》提到要“穩(wěn)妥開(kāi)展實(shí)行‘夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個(gè)孩子’的政策試點(diǎn)工作。”

關(guān)于啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”政策，當(dāng)時(shí)占主流意見(jiàn)的是由中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)人口學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)翟振武教授所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)制定的分省份放開(kāi)的“三步走方案”：即從2011年開(kāi)始，首先開(kāi)放東北地區(qū)及浙江等省試行“單獨(dú)”二孩政策；第二步，放開(kāi)京滬等省份；第三步，在“十二五”（2015年前）內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)全部放開(kāi)“‘單獨(dú)’生育二孩”政策。

翟振武曾在2011年4月26日應(yīng)邀在當(dāng)時(shí)的中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)上講解人口問(wèn)題。翟的這一方案，曾得到原國(guó)家人口計(jì)生委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，在2010年下半年經(jīng)過(guò)修改微調(diào)后曾提交國(guó)務(wù)院。

之前，以獨(dú)生子女政策為核心內(nèi)容的我國(guó)計(jì)劃生育政策，自上世紀(jì)80年代開(kāi)始嚴(yán)格推行。其間略有微調(diào)，如放開(kāi)“雙獨(dú)二孩”（夫妻雙方為獨(dú)生子女，可以生育第二個(gè)孩子），及部分省份農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的“一孩半”政策（第一個(gè)孩子為女孩，可生育第二個(gè)孩子）等。

原國(guó)家人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì)資料表明，2011年之前，獨(dú)生子女政策覆蓋率大概占到全國(guó)內(nèi)地總?cè)丝诘?5.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口（部分少數(shù)民族夫婦；夫妻雙方均為獨(dú)生子女的，也可生育兩個(gè)孩子）；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少數(shù)民族游牧民）。

2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)外發(fā)布，其中提到“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，這標(biāo)志著“單獨(dú)二孩”政策正式實(shí)施。

實(shí)施計(jì)劃生育政策歷程

1971年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，把控制人口增長(zhǎng)的指標(biāo)首次納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。

1980年9月，黨中央發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。

1982年9月，黨的十二大把計(jì)劃生育確定為基本國(guó)策，同年12月寫(xiě)入憲法。

1991年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》，明確貫徹現(xiàn)行生育政策，嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)。

2002年9月，《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》施行。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。

2013年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》。

二、政策條件

單獨(dú)二孩政策適用于一方為獨(dú)生子女的夫婦。一般地講，獨(dú)生子女是指本人沒(méi)有同父同母、同父異母或同母異父的兄弟姐妹。

實(shí)施單獨(dú)兩孩政策，由各地依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》，通過(guò)省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)修訂地方條例或作出規(guī)定，依法組織實(shí)施。

當(dāng)夫婦倆的戶籍所在的省份修訂了人口與計(jì)劃生育條例或人大常委會(huì)作出了專門(mén)規(guī)定，允許單獨(dú)夫婦可生育兩個(gè)孩子，就可以按程序申請(qǐng)?jiān)偕恕Ｈ绻驄D倆的戶口不在同一個(gè)省（區(qū)、市），只要任何一方戶口所在地允許單獨(dú)夫婦生育兩個(gè)孩子，你們就可在那里申請(qǐng)?jiān)偕?/p>

三、實(shí)施情況

經(jīng)過(guò)30多年的計(jì)劃生育，中國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到有效遏制，人口增長(zhǎng)率已經(jīng)降到0.5%以下。在13億人的基數(shù)上，每年出生人口1600萬(wàn)，凈增加人數(shù)650萬(wàn)左右，平均每個(gè)婦女生育的孩子數(shù)降到了1.5至1.6個(gè)的水平。30多年來(lái)，計(jì)劃生育累計(jì)少生了4億多人，極大地緩解了人口對(duì)資源環(huán)境的壓力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平及人口素質(zhì)的提高。

同時(shí)也應(yīng)看到，當(dāng)下的人口形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。生育率持續(xù)低于更替水平，人口老齡化加速發(fā)展，勞動(dòng)力長(zhǎng)期供給呈現(xiàn)短缺趨勢(shì)，出生性別比失衡，這些導(dǎo)致家庭養(yǎng)老和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力有所降低。為了適應(yīng)已經(jīng)變化了的人口形勢(shì)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，需要對(duì)計(jì)劃生育政策作出完善和調(diào)整。

四、認(rèn)知誤區(qū)

“單獨(dú)二胎”政策不等于“單獨(dú)二孩”政策，仍有許多群眾對(duì)這兩者的概念仍然混淆不清，認(rèn)為“單獨(dú)二胎”和“單獨(dú)二孩”并無(wú)差異，其實(shí)不然。“二孩”，顧名思義是指有兩個(gè)孩子，計(jì)劃生育針對(duì)的是孩子的數(shù)量，而不是胎次的數(shù)量，如果是兩胎的話，則有可能出現(xiàn)三個(gè)孩子或者更多孩子的情況，便不符合單獨(dú)二孩的政策。如果單獨(dú)家庭第一胎生的是雙胞胎或多胞胎的話，那么該家庭就不能再享受單獨(dú)二孩政策，更不能再生第二胎。如果單獨(dú)家庭第一胎只有一個(gè)孩子，則可以享受單獨(dú)二孩政策。

五、社會(huì)評(píng)價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。”人口政策是影響中國(guó)人口變化的最重要因素之一，不僅在宏觀上左右人口的變化發(fā)展趨勢(shì)，而且在微觀上影響涉及億萬(wàn)家庭的生活和生育行為。

黨的十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)單獨(dú)生育二孩政策，是過(guò)去十幾年以來(lái)對(duì)計(jì)劃生育政策重大的、戰(zhàn)略性的調(diào)整。政策實(shí)施后，雖然出生人數(shù)和人口總量有一定程度的增加（5年內(nèi)每年新增出生人數(shù)約為一兩百萬(wàn)），但都在可控可承受范圍內(nèi)，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)產(chǎn)生大的震蕩和沖擊。“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后，

一是可在一定程度上有效緩解老齡化程度（約降低3個(gè)百分點(diǎn)）和推遲老齡化進(jìn)程，為中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)贏得更多的時(shí)間和勝算；

二是能夠改善勞動(dòng)力老化的結(jié)構(gòu)，改善未來(lái)勞動(dòng)力數(shù)量供給平衡；

三是改善家庭的結(jié)構(gòu)，提高家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；四是順應(yīng)了群眾的生育意愿。

還有人認(rèn)為，應(yīng)該立即全面放開(kāi)二胎（孩）生育。從長(zhǎng)期看，允許每一對(duì)夫婦都生育兩個(gè)孩子，可以滿足絕大多數(shù)群眾的生育意愿，也能更大程度上緩解老齡化過(guò)程、改善人口結(jié)構(gòu)。但是，政策的模擬和預(yù)測(cè)表明，如果立即全面放開(kāi)二胎生育，接近1.5億獨(dú)生子女家庭會(huì)被納入政策范圍，在現(xiàn)有的人口結(jié)構(gòu)和生育意愿等條件下，未來(lái)人口總量會(huì)突破15億，并且在政策施行后短期內(nèi)會(huì)形成出生人數(shù)的高峰，年出生人數(shù)突破3000萬(wàn)，甚至超過(guò)3500萬(wàn)人。

綜合全面地考量，立即全面放開(kāi)二胎政策不利于人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。相對(duì)而言，“單獨(dú)二孩”政策更加平穩(wěn)、漸進(jìn)、可控。但對(duì)單獨(dú)二孩政策的影響也要有清醒認(rèn)識(shí)。“單獨(dú)二孩”政策能緩解老齡化程度和過(guò)程，但無(wú)法改變中國(guó)老齡化的趨勢(shì)。應(yīng)對(duì)老齡化根本之策是建立和完善社會(huì)保障制度和養(yǎng)老服務(wù)體系。同樣道理，“單獨(dú)二孩”政策能緩解未來(lái)勞動(dòng)力供應(yīng)短缺的局面，但未來(lái)勞動(dòng)力數(shù)量的縮減是長(zhǎng)期的趨勢(shì)。應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量下降的根本措施是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而不是再回到多生孩子的時(shí)代。

符合現(xiàn)在的國(guó)情。國(guó)家的建設(shè)需要有能力充沛的勞動(dòng)力，同時(shí)能讓老年人安享晚年，畢竟老年人曾經(jīng)也對(duì)國(guó)家付出過(guò)很大的貢獻(xiàn)。適當(dāng)?shù)臅r(shí)間調(diào)整適合的政策也是很重要的。

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