——以勞動(dòng)者因工傷亡為視角

在勞動(dòng)者因工受傷的場(chǎng)合，勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定既有通過(guò)勞動(dòng)仲裁程序也有在工傷認(rèn)定程序中直接進(jìn)行。而在實(shí)踐中，目前似乎存在著后者架空前者的情勢(shì)。如此任由勞動(dòng)行政部門大包全攬工傷爭(zhēng)議中的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定工作，其程序的正當(dāng)性和結(jié)果的公正性是很值得懷疑的。那么應(yīng)該怎樣理順該兩種程序的關(guān)系，如何權(quán)衡兩者的利弊、擺正兩者的位置，使得兩者能夠各得其所、各守其位、各負(fù)其責(zé)乃至相得益彰呢?此外，在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)如何尊重和限制當(dāng)事人的程序選擇權(quán)?深入探討這些問(wèn)題，對(duì)于依法、公正和高效地認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、兩個(gè)極端：步步為營(yíng)與合二為一

在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定進(jìn)路的問(wèn)題上，有兩種極端的觀點(diǎn)。一種是步步為營(yíng)的觀點(diǎn)，認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序與工傷認(rèn)定程序是兩個(gè)獨(dú)立的程序，勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序前置于工傷認(rèn)定程序。而勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議的范疇，依法應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)審理，當(dāng)事人對(duì)仲裁不服的，可以提起民事訴訟;工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)在工傷認(rèn)定時(shí)一并認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。這種觀點(diǎn)的法律依據(jù)是《勞動(dòng)法》第七十九條、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第四條，該兩條規(guī)定均賦予勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)解決勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議，而沒(méi)有賦予工傷認(rèn)定部門認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的權(quán)力。《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》(勞社部發(fā)【2005】12號(hào))第五條大概也是持這一立場(chǎng)的。

另一種觀點(diǎn)是合二為一，認(rèn)為工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)有權(quán)在工傷認(rèn)定程序中對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定，即工傷認(rèn)定程序與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序可以合二為一。其理由是《勞動(dòng)法》第九條規(guī)定勞動(dòng)行政部門主管勞動(dòng)工作，《工傷保險(xiǎn)條例》第五條規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)工傷保險(xiǎn)工作及其第十八條規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系(包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)的證明材料。該觀點(diǎn)還以最高法院行政審判庭《關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請(qǐng)示的答復(fù)》(【2009】行他字第12號(hào))，即“勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)”支持其主張。

二、法定進(jìn)路：勞動(dòng)仲裁與行政認(rèn)定

前述兩種觀點(diǎn)均引用法律規(guī)定作為其依據(jù)，那么我們來(lái)看看其所引的法律規(guī)定是否支持其觀點(diǎn)。先就步步為營(yíng)的觀點(diǎn)來(lái)看，《勞動(dòng)法》第七十九條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，……調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提出訴訟。”《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五條規(guī)定：“發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，……可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁;對(duì)仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。”這兩個(gè)法條的確只規(guī)定勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議可以申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，并無(wú)規(guī)定勞動(dòng)行政部門可以認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。

再來(lái)看看合二為一觀點(diǎn)的法律依據(jù)。《勞動(dòng)法》第九條和《工傷保險(xiǎn)條例》第五條是規(guī)定勞動(dòng)行政部門主管勞動(dòng)工作和負(fù)責(zé)工傷保險(xiǎn)工作的，據(jù)此還不足以證明勞動(dòng)行政部門有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定申請(qǐng)工傷認(rèn)定應(yīng)當(dāng)提交證明勞動(dòng)關(guān)系存在的材料，而勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定又是工傷認(rèn)定的必要前提，因而勞動(dòng)行政部門有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的附隨權(quán)力。因?yàn)樽C明勞動(dòng)關(guān)系存在的材料可以是雙方簽訂的勞動(dòng)合同或者工資表、考勤簿等，對(duì)此勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查確認(rèn)并據(jù)此認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系，這是符合工具推導(dǎo)之工具性的命令規(guī)則的：“如果某行為是應(yīng)當(dāng)?shù)模瑒t一切使該行為得以進(jìn)行的必要行為也是應(yīng)該的。”

三、利弊權(quán)衡：公正為主與效率兼顧

既然勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的勞動(dòng)仲裁進(jìn)路與行政附帶認(rèn)定均于法有據(jù)，那么就必須進(jìn)一步對(duì)該兩進(jìn)路進(jìn)行利弊權(quán)衡以揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害。從勞動(dòng)仲裁進(jìn)路來(lái)看，由于其是通過(guò)開(kāi)庭審理，當(dāng)事人之間進(jìn)行了兩造對(duì)決;而在工傷認(rèn)定程序中只是由行政人員調(diào)查核實(shí)，頂多加上由當(dāng)事人補(bǔ)充舉證;而且從理論上說(shuō)，勞動(dòng)仲裁人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求比行政人員要高。因此可以說(shuō)，勞動(dòng)仲裁程序更為嚴(yán)格，其對(duì)勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議的裁決，應(yīng)該比工傷認(rèn)定程序中的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定更為公允。然而，后者具有比前者更為便捷、更有效率的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)繁簡(jiǎn)分流將較為簡(jiǎn)單的勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議案件由其附帶辦理，倒是能夠克服前者可能出現(xiàn)的正義遲來(lái)之弊端。

可見(jiàn)，切不可將勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的勞動(dòng)仲裁程序與行政附帶認(rèn)定程序?qū)α⑵饋?lái)，兩者完全可以是互為彌補(bǔ)、相輔相成的。在這方面，《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(人社部發(fā)【2013】34號(hào))第五條的規(guī)定就比較合適：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議且無(wú)法確認(rèn)的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以向勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。”根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)關(guān)系無(wú)爭(zhēng)議或者雖有爭(zhēng)議但通過(guò)調(diào)查核實(shí)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，法律依據(jù)也比較明確的，可以在行政附帶認(rèn)定程序中直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的存在與否;而事實(shí)不清、法律不明的，則應(yīng)該告知當(dāng)事人可以通過(guò)勞動(dòng)仲裁程序來(lái)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。

四、程序選擇：意思自治與權(quán)利限制

雖然勞動(dòng)仲裁程序與行政附帶認(rèn)定程序?qū)趧?dòng)關(guān)系認(rèn)定的范圍可以用簡(jiǎn)易和復(fù)雜加以界分，但是由于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定與否對(duì)雙方當(dāng)事人都是利益攸關(guān)的，因此當(dāng)事人的程序選擇權(quán)是不可忽視的，應(yīng)當(dāng)依法予以保障。應(yīng)該說(shuō)，勞動(dòng)仲裁程序是認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的一般程序，行政附帶認(rèn)定程序?qū)趧?dòng)關(guān)系的認(rèn)定只是附帶性的，而且由其認(rèn)定的范圍也已經(jīng)作了限定。鑒此，當(dāng)事人在申請(qǐng)工傷認(rèn)定之前已經(jīng)申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，或者在工傷認(rèn)定程序進(jìn)行過(guò)程中對(duì)非簡(jiǎn)單勞動(dòng)關(guān)系申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁的，行政附帶認(rèn)定程序就應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)仲裁程序讓路。對(duì)于一方申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁而另一方申請(qǐng)行政附帶認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的，同樣應(yīng)當(dāng)以勞動(dòng)仲裁優(yōu)先為原則。

需要進(jìn)一步探討的是，行政認(rèn)定程序結(jié)束后，當(dāng)事人對(duì)工傷認(rèn)定程序中的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定結(jié)論不服，可不可以反過(guò)來(lái)申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁?對(duì)此，有地方性政府規(guī)章曾規(guī)定此時(shí)只能以工傷認(rèn)定的事實(shí)不清為由提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種規(guī)定沒(méi)有考慮到當(dāng)事人的意愿，應(yīng)該說(shuō)是不合適的。合適的做法應(yīng)該是在行政附帶認(rèn)定程序中對(duì)當(dāng)事人予以法律釋明，明確告知其對(duì)于非簡(jiǎn)單勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議可以申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁程序認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。告知后當(dāng)事人放棄向勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的，不能在行政附帶認(rèn)定程序結(jié)束后申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，只能提起行政復(fù)議或行政訴訟。如果沒(méi)有告知的，則應(yīng)尊重其程序選擇權(quán)，允許其申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁來(lái)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。